گسترش صلاحیت دیوان عدالت اداری در قانون جدید

 در سال 1385 قانون دیوان عدالت اداری به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و قرار شد برای مدت پنج سال به طور آزمایشی اجرا شود. مدتی بعد بنا به ضرورت‌ها و وجود ایرادهایی که در این قانون احساس می‌شد، لایحه‌ای تحت عنوان «آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» از سوی قوه‌قضاییه تهیه و به دولت برای ارسال به مجلس شورای اسلامی ارائه شد.

این لایحه در مجلس با تغییرات اساسی روبه‌رو شد به‌گونه‌ای که به «لایحه تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» تغییر نام داد. در نهایت «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» در سال 1392 به تصویب رسید که نسبت به قانون سابق دارای نوآوری‌های فراوانی است در گفت‌وگو با کارشناسان حقوقی به بررسی برخی از این نوآوری‌ها پرداخته‌ایم.

موضوع تصویب قانون جدید

یک کارشناس حقوق عمومی و مدرس دانشگاه در گفت‌وگو با «حمایت» به بررسی دلایل تصویب قانون جدید دیوان عدالت اداری می‌پردازد و می‌گوید: در ماده 48 قانون دیوان عدالت اداری، مصوب 1385 پیش‌بینی شده بود که قوه‌قضاییه موظف است ظرف شش ماه پس از تصویب این قانون، لایحه آیین‌ دادرسی دیوان را تهیه و از طریق دولت برای طی مراحل تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. در واقع می‌توان گفت که منشأ این قانون جدید همین حکم قانونی بود.

حبیب کیانی یادآور می‌شود: برای اجرای تکلیف ماده 48، ابتدا لایحه آیین دادرسی دیوان عدالت اداری توسط قوه ‌قضاییه تهیه و بعد از تصویب در هیات دولت، روانه مجلس شورای اسلامی می‌شود. اما در مجلس شورای اسلامی تغییراتی در این لایحه ایجاد می‌کنند و عنوان آن را تغییر می‌دهد. زمانی‌که تصمیم به تصویب لایحه آیین دادرسی قانون گرفته شد، مشکلی که وجود داشت این بود که در لایحه تنظیم‌شده بحث‌های مربوط به صلاحیت دیوان بیشتر شکلی بود بنابراین تلاش شد که لایحه جدید یعنی لایحه آیین دادرسی دیوان عدالت اداری با قانون سال 1385 هماهنگ باشد و تعارضی بین آنها وجود نداشته باشد. اما ظاهرا این کار مشکل بود بنابراین مجلس به این نتیجه رسید که کلاً یک قانون واحد تحت عنوان تشکیلات و آیین دادرسی دیوان بنویسد؛ یعنی قانون قبلی را به‌ نحوی در دل قانون آیین دادرسی ادغام کند.

وی یادآور می‌شود: قبلاً آیین دادرسی دیوان به شکل آیین‌نامه وجود داشت یعنی براساس قانون سال 61 آیین‌نامه‌ای ابتدا به تصویب شورای‌عالی قضایی و پس از آن رییس قو ه‌قضاییه رسید که مراحل شکلی کار دیوان را بیان می‌کرد. در قانون 1385 به درستی گفته شد که این آیین‌نامه باید جنبه قانون به خود بگیرد و لایحه قانونی برای آن پیش‌بینی شود. در نهایت با توجه به ادغامی که میان این مقررات در لایحه جدید به‌وجود آمده به نظر می‌آید که یک قانون جامع برای دیوان نوشته شده است. البته قانون دیوان سال 85 اشکال‌هایی از جمله در مواد 13 و 19 داشت که اصلاح آن ضروری به نظر می‌رسید.

ارجاع لایحه به مجمع تشخیص مصلحت نظام

این مدرس دانشگاه به تصویب موادی از این لایحه در مجمع تشخیص مصلحت نظام اشاره می‌کند و می‌گوید: لایحه آیین دادرسی که در مجلس به «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» تغییر نام پیدا کرد، بعد از تصویب مجلس مورد ایراد شورای محترم نگهبان قرار گرفت. مبحثی را که در این باره باید مورد اشاره قرار داد این است که این لایحه ابتدا براساس اصل 85 قانون اساسی به کمیسیون قضایی مجلس احاله شد تا به صورت آزمایشی برای مدت پنج سال تصویب شود؛ شورای نگهبان ایرادهایی به آن گرفت و عنوان شد که درباره این موضوع قبلا قانون داشته‌ایم و الان هم قانون دائمی دارد به یک‌باره نمی‌توانیم برای آن یک قانون آزمایشی بنویسیم. کیانی ادامه می‌دهد: سرانجام مستند به اصل 85 قانون اساسی این لایحه به مجلس بازگردانده شد. در واقع شورای نگهبان اجازه نداد که این لایحه به صورت آزمایشی به تصویب کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس برسد. مجلس نیز برای تامین نظر شورای نگهبان آن را در صحن علنی مطرح کرد و به تصویب خود مجلس رساند. بعد از تصویب نهایی باز هم شورای نگهبان ایراداتی به لایحه مصوب مجلس گرفت که مهم‌ترین ایرادات شورای نگهبان درخصوص صلاحیت‌های دیوان بود در نتیجه موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام فرستاده شد.

ویژگی‌های قانون جدید دیوان عدالت اداری

یک کارشناس حقوق عمومی در بررسی قانون جدید دیوان عدالت اداری می‌گوید: مجلس شورای اسلامی صلاحیت‌های دیوان را تا اندازه‌ای گسترش داده است؛ از جمله اینکه پیش‌بینی کرد که صلاحیت دیوان به موسسات و نهادهای عمومی غیر‌دولتی (موسسات موضوع ماده 5 قانون محاسبات عمومی و ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون فهرست موسسات ونهادهای عمومی غیردولتی مصوب 1373) گسترش پیدا کند. محمد اسفندیاری خاطرنشان می‌کند: اینها سازمان‌هایی هستند که برای انجام اموری که جنبه عام‌المنفعه و عمومی دارند، تشکیل می‌شوند. در تبصره ماده 5 قانون محاسبات هم آمده است که فهرست این موسسات را مجلس تصویب می‌کند. این‌ها در ابتدا 10 موسسه بودند مثل شهرداری‌ها، سازمان تامین اجتماعی، نهادهای انقلابی از قبیل بنیاد مستضعفان، بنیاد مسکن، کمیته حضرت امام (ره) و به تدریج موارد دیگری هم به آنها اضافه شد و اکنون حدود 22 سازمان مثل جهاد دانشگاهی، کمیته ملی المپیک، سازمان دهیاری‌ها و حتی کتابخانه آیت‌الله مرعشی را تشکیل می‌دهند. نظر شورای نگهبان این‌ بود که براساس اصل 173 قانون اساسی، دیوان عدالت اداری برای رسیدگی به شکایت‌های مردم از نهادهای دولتی به وجود آمده است اما این موسسات و نهادهای عمومی، غیر‌دولتی هستند بنابراین تسری صلاحیت دیوان به این موسسات و نهادهای عمومی غیر‌دولتی خلاف اصل 173 است. مجلس این ایراد را نپذیرفت و بر نظر خود باقی ماند. همچنین مجلس صلاحیت دیوان را به مصوبات قوه ‌قضاییه و شورای عالی انقلاب ‌فرهنگی تسری داد که شورای‌نگهبان آن را مغایر اصل 170 قانون اساسی اعلام کرد. مطابق این اصل هرکس می‌تواند ابطال آیین‌نامه‌ها و مقررات دولتی مخالف قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه‌مجریه را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند به نظر شورای نگهبان با توجه به قید عنوان قوه‌مجریه در این اصل تسری مذکور خلاف اصل یادشده است مجلس این ایراد را رفع نکرد و بر مصوبه خود باقی ماند به‌دنبال آن براساس اصل 112 قانون اساسی این لایحه برای تصمیم‌گیری نهایی به مجمع ارسال شد.

ایرادات شورای نگهبان

اسفندیاری درخصوص صلاحیت دیوان می‌گوید: یکی از موضوعات دیگری که به هر حال مطرح می‌شد، راجع به صلاحیت دیوان درباره مقررات مصوب قوه‌قضاییه و همچنین تصمیمات قوه‌قضاییه بود که در قانون دیوان سابق هم این مطلب پیش‌بینی شده بود. استثنائات صلاحیت دیوان عدالت اداری در قانون سابق(1385) در ماده 19 آمده و در قانون جدید در ماده 12 ذکر شده است. برخی از این استثنائات صلاحیت دیوان که در قانون 1385 آمده است، مثل شورای عالی انقلاب فرهنگی یا چگونگی صلاحیت دیوان نسبت به مصوبات و تصمیمات قوه ‌قضاییه در مصوبه مجلس یعنی لایحه تشکیلات و آیین دادرسی دیوان دستخوش تغییراتی شد که این تغییرات را باز هم شورای نگهبان خلاف مواد 170 و 173 دانست. اصل 170 بیان می‌‌دارد که قضات دادگاه‌ها مکلف هستند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون و موازین شرع و خارج از اختیارات قوه‌مجریه خودداری کنند و هر کسی می‌تواند ابطال اینها را از دیوان عدالت اداری بخواهد. شورای نگهبان اظهار می‌دارد که با توجه به واژه قوه‌مجریه در اصل 170، آیین‌نامه‌ها و مقرراتی که قابل شکایت در دیوان هستند فقط آیین‌نامه‌ها و مقررات مصوب قوه‌مجریه را در بر‌می‌گیرد، بنابراین تسری آنها به آیین‌نامه‌ها و مقررات قوای دیگر به‌ویژه در قوه ‌قضاییه را خلاف این اصل است. اما مجلس فقط تصمیمات قضایی قوه ‌قضاییه را در ماده 12 این لایحه مستثنی کرده بود و در واقع معنا و مفهومش این بود که تصمیمات و آیین‌نامه‌های اداری قوه‌قضاییه قابل شکایت در دیوان است. همچنین مجلس شورای اسلامی مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را هم که قبلا در ماده 19 از دایره شمول صلاحیت دیوان خارج شده بود، وارد حوزه صلاحیت دیوان کرد. به عبارتی بیان کرد که مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی هم قابل شکایت در دیوان عدالت اداری هستند. این دو موضوع هم مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفت. شورای نگهبان معتقد بود که تسری دامنه شمول صلاحیت دیوان عدالت اداری در تصمیمات، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های قوه ‌قضاییه خلاف اصل 170 قانون اساسی و همچنین تسری آن به مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی که در قانون قبلی بوده ولی در قانون جدید حذف شده است خلاف اصل 170 است. در این مورد هم مجلس بر نظر خود باقی ماند و این ایراد را رفع نکرد و به مجمع تشخیص مصلحت نظام رفت. مجمع تشخیص نیز درباره این اختلافات که عمدتا در ماده 12 بود، تصمیم‌گیری و آن را اصلاح کرد. این کارشناس حقوقی می‌گوید: در ماده 12 آمده است که تصمیمات قضایی قوه‌قضاییه و همچنین صرفا آیین‌نامه و بخش‌نامه‌های رئیس قوه‌قضاییه قابل شکایت در دیوان نیست. بنابراین آیین‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌هایی سازمان‌های تابع قوه‌قضاییه مثل سازمان ثبت، سازمان زندان‌هاواقدامات تامینی و تربیتی و مانند اینها قابل شکایت در دیوان عدالت اداری است. قانون جدید دیوان عدالت اداری تغییرات متعددی نسبت به قانون سابق داشته است که به دلیل ارتباط آن با حقوق شهروندان آگاهی از آن اهمیت ویژه‌ای دارد.