مرجع صالح برای اعتراض به ملی شدن اراضی

حتما شنیده‌اید که فلان ملک یا زمین، ملی اعلام شده است. معنی این عبارت این است که مالکیت آن به مردم منتقل می‌شود و دولت به نمایندگی از مردم آن را تصرف و اداره می‌کند. اما در چنین تصمیمی ممکن است حقوق مردم نادیده گرفته شود برای همین باید راه برای اعتراض به آن وجود داشته باشد. کمیسیونی در این خصوص در قانونی در سال 1346 و کمیسیونی دیگر در سال 1367 پیش‌بینی شد که باعث ایجاد ابهاماتی در تعیین و تشخیص مرجع صالح شد. در ادامه در قالب بررسی رأی وحدت رویه دیوان عالی کشور به بررسی مرجع صالح برای اعتراض به ملی شدن اراضی می‌پردازیم.

قانون حفاظت از جنگل‌ها و مراتع

منابع ملی شده در اختیار دولت است و حفظ، احیا، اصلاح، توسعه و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع و بیشه‌های طبیعی و اراضی جنگلی ملی شده متعلق به دولت به عهده سازمان جنگلبانی ایران است. تشخیص اینکه زمینی ملی شده محسوب می‌شود در حال حاضر با وزارت جهاد کشاورزی و سازمان جنگل‌بانی و منابع طبیعی است. این وزارتخانه و سازمان‌ها به وسیله اخطار کتبی یا آگهی در روزنامه‌های کثیرالانتشار ملی بودن یک ملک را به اطلاع کسی که آن را در تصرف دارد می‌رسانند و پس از آن مهلت اعتراض به این تصمیم آغاز می‌شود. در مدت یک ماه پس از اخطار کتبی یا آگهی وزارت منابع طبیعی از طریق یکی از روزنامه‌های کثیرالانتشار و سایر وسایل معمول و مناسب محل، اشخاص ذی‌نفع می‌توانند به نظر وزارت مزبور اعتراض و اعتراض‌های خود را با ذکر دلیل و مستندات به مرجع صادرکننده آگهی یا محل صدور اخطار تسلیم کنند.برای رسیدگی به این اعتراض‌ها کمیسیونی مرکب از فرماندار و رییس دادگاه شهرستان و سرپرست منابع طبیعی محل یا نمایندگان آنان (نماینده دادگستری یکی از قضات خواهد بود) تشکیل می‌شود. کمیسیون مکلف است حداکثر ظرف سه ماه به اعتراض‌های واصله رسیدگی و اتخاذ تصمیم کند. این کمیسیون به عنوان کمیسیون ماده 56 شناخته می‌شود چون مقررات مربوط به آن در ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع پیش‌بینی شده است. این ماده یکی از پر حاشیه‌ترین مواد قانونی در دهه‌های گذشته بوده است به طوری که رای وحدت رویه، نظریه فقهی شورای نگهبان و نظریات متعدد از سوی اداره کل حقوقی درباره آن صادر شده است.

نظریه فقهی شورای نگهبان

در سال 1356 و به دنبال نامه‌های متعددی که از بعضی محاکم دادگستری و اشخاص درباره مواد 55 و 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از مراتع به دبیرخانه شورای نگهبان رسید این موضوع در جلسه شورای نگهبان مطرح شد و نظر فقهای این شورا به این شرح و بر اساس اصل 4 قانون اساسی اعلام شد:

در ماده 56 قانون مذکور محدود کردن پذیرش اعتراض اشخاص ذی‌نفع به یک ماده خلاف موازین شرع و در این قسمت ماده مذکور ابطال می‌شود و بند (الف) این ماده بر این اساس اصلاح می‌شود.

در ماده 56 ملاک عمل قرار دادن و قطعی دانستن تصمیمی اکثریت کمیسیون مربوط در ماده خلاف موازین شرعی و در این قسمت نیز ماده مذکور ابطال می‌شود.در بند (ج) ماده 56 مذکور دستور رفع تصرف و خلع ید از اراضی مذکور که در رژیم گذشته تصرف و احیا شده است خلاف موازین شرع و در این قسمت نیز ماده مذکور ابطال می‌شود. ذکر این نکته لازم است که پس از تهیه و ابلاغ آیین‌نامه قانون تعیین اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب 22/6/1367 مجلس شورای اسلامی این ماده ملاک عمل خواهد بود.

کمیسیون ماده واحده تعیین تکلیف اراضی اختلافی

در سال 1367 قانونی با عنوان «قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع» به تصویب رسید که مقرر می‌کرد: زارعان صاحب اراضی نسقی و مالکان و صاحبان باغ‌ها و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی شهرها و حریم روستاها، سازمان‌ها و مؤسسات دولتی که به اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور مصوب 1346 و اصلاحیه‌های بعدی آن اعتراض داشته باشند می‌توانند به هیأتی مرکب از: مسئول اداره کشاورزی، مسئول اداره جنگلداری، عضو جهاد سازندگی، عضو هیأت واگذاری زمین، یک قاضی دادگستری و بر حسب مورد دو نفر از اعضای شورای اسلامی روستا یا عشایر محل مربوطه، مراجعه کنند.

این هیأت در هر شهرستان زیر نظر وزارت جهاد سازندگی و با حضور حداقل 5 نفر از 7 نفر رسمیت یافته و پس از اعلام نظر کارشناسی هیأت رأی قاضی هیأت، قابل اعتراض در شعب دادگاه بدوی و تجدیدنظر است. هیأت می‌تواند از خبرگان محلی و غیررسمی به عنوان کارشناس استفاده کند.پیش از این، از کمیسیون ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع نام برده شد. اما در این قانون از کمیسیون جدید با ترکیب جدیدی سخن گفته شده است که البته در متن ماده واحده صلاحیت آن محدود به «خارج از محدوده قانونی شهرها و حریم روستاها» شده است. حال سوالی که پیش می‌آید این است که در مورد زمین‌های واقع در محدوده شهرها چه باید کرد؟ آیا باید به کمیسیون ماده 56 مراجعه کرد؟ همان‌طور که در ادامه در رای وحدت رویه خواهیم دید با استناد به ماده 5 ماده واحده همین قانون که می‌گوید: «از تاریخ تصویب این ماده واحده همه قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های مغایر با این قانون لغو و تنها مرجع رسیدگی به شکایات مربوط به اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع و اصلاحیه‌های آن هیات موضوع این قانون خواهد بود.» حتی زمین‌ها و اراضی داخل محدوده شهرها نیز در صلاحیت کمیسیون مذکور در ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع است.

اختلاف نظر در آرای صادره

بدین ترتیب قدمت این قانون، متعدد شدن قوانین مرتبط و آرای مختلفی که در خصوص آن صادر می‌شد باعث به وجود آمدن اختلاف در آرای مراجع قضایی شد و کار را به صدور رای وحدت رویه کشاند. در ادامه به برخی آرای متعارض در این خصوص اشاره می‌شود.استنباط از ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع باعث اختلاف در آرای شعب 21 و 38 دیوان عالی کشور، در تعیین مرجع صلاحیت‌دار رسیدگی کننده به اعتراض اشخاص نسبت به رای کمیسیون ماده 56 قانون فوق، در مواردی که اراضی مورد اعتراض در محدوده شهرها قرار گرفته باشند شد. در ادامه رایی که توسط هیات عمومی دیوان عالی کشور پذیرفته شده و رای وحدت رویه مربوط بررسی می‌شود.

شرح پرونده

هیات مربوط به «قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع» در شهرستان اراک در مقام رسیدگی به اعتراض شخصی نسبت به ملی اعلام شدن دو دانگ از مساحت 600 متر مربع از زمینی قرار عدم صلاحیت به شایستگی محاکم عمومی دادگستری شهرستان اراک صادر کرد و پرونده را به دادگستری شهرستان اراک فرستاد. دلیل صدور این رای این بود که رسیدگی هیات موضوع قانون فوق‌الذکر راجع به اراضی و باغ‌ها و تاسیسات (خارج از محدوده قانونی شهرها و حریم روستاها) است، اما قطعه زمین موضوع اعتراض معترض مطابق نقشه ارایه شده از طرف کارشناس نقشه‌بردار در داخل محدوده قانونی شهر اراک است و بررسی اعتراض نسبت به اراضی داخل شهرها و روستاها در حیطه صلاحیت این هیات نیست.رای مذکور بعد از اعلام عدم صلاحیت و تعیین صلاحیت دادگاه به شعبه هشتم دادگاه عمومی شهرستان اراک ارجاع می‌شود. دادگاه مزبور در 11/6/1383 در وقت فوق‌العاده ختم رسیـدگی اعلام و به شایستگی هیات ماده واحده «قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها»، قرار عدم صلاحیت صادر می‌کند. پرونده در اجرای ماده 28 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی به دیوان عالی کشور ارسال و به شعبه سوم دیوان عالی کشور که متعاقبا به شعبه 38 تبدیل شده است، ارجاع می‌شود.

رای شعبه 38 دیوان عالی کشور

شعبه 38 دیوان عالی کشور به این ترتیب رای صادر کرده است: مطابق ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع، زارعان صاحب اراضی نسقی و مالکان و صاحبان باغ‌ها و تاسیسات در (خارج از محدوده قانون شهرها و حریم روستاها) که به اجرای ماده 56 «قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور مصوب 1346 و اصلاحیه‌های بعدی آن» اعتراض داشته باشند، می‌توانند به هیات مذکور در ماده واحده «قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی» مراجعه کنند و این مطلب که بعدا زمین و یا باغ در محدوده شهر قرار گیرد، با لحاظ اطلاق تبصره 2 ذیل ماده واحده و رای شماره 76/3 ه 10/10/1376 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری موجب زوال صلاحیت هیات مذکور (یعنی هیات مذکور در ماده واحده) نیست.

نظر دادستان در رای هیات عمومی دیوان عالی کشور

اختلاف این رای با رای یکی دیگر از شعبه‌های دیوان عالی کشور منجر به تشکیل هیات عمومی دیوان عالی کشور برای صدور رای وحدت رویه کشور شد. در جلسه هیات عمومی دیوان نظریه دادستان به شرح زیر ارایه شد: «با توجه به مقررات ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب 1364 و ماده 2 قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور مصوب 1371، تشخیص منابع ملّی و مستثنیات آن با مراجع مقرر در مواد مرقوم (وزارت جهاد کشاورزی و سازمان جنگل‌بانی و منابع طبیعی) است، معترضان به تصمیمات مراجع مذکور به تجویز تبصره یک ماده 2 اخیرالذکر به هیات مذکور در قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب 1367 مراجعه کنید و به موجب تبصره 5 قانون اخیر ضمن القای تمامی قوانین و مقررات مغایر، تنها مرجع رسیدگی به شکایات مربوط به اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع و... هیات موضوع این قانون (قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 .....) است.» چون از جمله شکایات و علت اعتراض اشخاص ادعای خروج مرجع تشخیص منابع طبیعی و مستثنیات آن از حدود صلاحیت قانونی، محلی و رعایت نکردن مقررات مربوط به آنهاست، با توجه به تصریح و اطلاق تبصره 5 مذکور، مرجع رسیدگی به شکایت‌ها و اعتراض‌ها در این موارد هم هیات مقرر در ماده واحده قانون یادشده خواهد بود و لاغیر.

رای وحدت رویه

رای شماره 697 24/11/1385 وحدت رویه هیات عمومی دیوان عالی کشور به شرح زیر صادر شد: «قطع نظر از اینکه به موجب رای شماره 76/3 ه 10/10/1376 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مرجع صالح به اعتراضات موضوع قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی اجرای قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع فارغ از محل وقوع اراضی مربوطه هیات موضوع ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع شناخته شده و به موجب قسمت اخیر ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری رای اکثریت هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوطه من‌جمله هیات موضوع ماده واحده فوق‌الذکر در موارد مشابه لازم‌الاتباع است، اساسا با لحاظ تبصره 2 و اطلاق و عموم تبصره 5 ماده واحده فوق‌الذکر از تاریخ تصویب این ماده واحده همه قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های مغایر با این قانون لغو و تنها مرجع رسیدگی به شکایات مربوط به اجرای ماده 56 قانون جنگل‌ها و مراتع و اصلاحیه‌های آن هیات موضوع این قانون خواهد بود، بنا به مراتب رای شماره 513 26/8/1383 شعبه 38 دیوان عالی کشور که با این نظر مطابقت دارد از نظر اکثریت قاطع اعضای هیات عمومی دیوان عالی کشور صحیح تشخیص و مورد تایید است.»