جایگاه مراجع شبه قضایی

 در ساختار قوه‌مجریه مراجعی وجود دارند که به اختلافات رسیدگی و رای صادر می‌کنند. مصادیق چنین مراجعی متعدد است؛ برای نمونه می‌توان از مراجع حل اختلاف مالیاتی یا مراجع حل اختلافی که در سازمان تامین اجتماعی تشکیل می‌شود، نام برد.

مراجع شبه‌قضایی به کدام مراجع گفته می‌شود؟

اصولا مناسبات جدید در روابط حقوقی و اجتماعی موجب گسترش دخالت دولت‌ها، در فرایند رسیدگی‌های معمول و سنتی قضایی شده است و علاوه بر سامانه مراجع عمومی‌قضایی، شکل دیگری از رسیدگی به امور اجتماعی در طول تاریخ روابط زندگی بشر به‌وجود آمده است. در سامانه مراجع عمومی‌ قضایی و بر اساس اصل 159 قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ ایران، صلاحیت رسیدگی به دعاوی به طور کلی در اختیار دادگاه‌های دادگستری است، ولی ترتیب اعمال و تقسیم آنها میان دادگاه‌ها بر عهده قوانینی عادی واگذار شده است تا با توجه به موقعیت و مقتضیات کار به آن عمل کند.

بنابراین اصل بر این است که دادرسانی به پرونده‌ها رسیدگی ‌کنند که به معنای واقعی قاضی و دادرس هستند اما مراجعی که به مراجع شبه‌قضایی یا غیرقضایی موسوم هستند اولا، بخشی از قوه قضاییه محسوب نمی‌شوند و تصدی این مراجع به‌وسیله قضات و دارندگان پایه قضایی نیست؛ ثانیا، اغلب این مراجع در زیرمجموعه قوه‌مجریه کار می‌کنند؛ ثالثا، نام آنها دادگاه، دیوان، محکمه و عناوین مشابه نیست، بلکه با عنوان‌های سازمان، هیات، کمیسیون‌های حل اختلاف و... به وجود آمده‌اند؛ رابعا، براساس قوانین ماهوی و شکلی ویژه، به اختلافاتی که از اجرای قوانین خاص ناشی می‌شود، رسیدگی می‌کنند؛ سادسا، ماهیت موضوعات و مسائل مطرح در این مراجع، دارای ویژگی‌هایی منحصر به فردی است که بر اساس آن، به پاره‌ای از موارد می‌پردازند که جنبه محلی یا صنفی یا خاص دارد که مستلزم توجه، سرعت در تصمیم‌گیری یا عنایت خاص است. بنابراین هرچند که در مقام رسیدگی به برخی دعاوی کیفری شبیه دستگاه قضایی و مراجع قضایی عمل می‌کنند و احکامشان هم لازم‌الاجراست، اصولا تابع رسیدگی مراجع قضایی نیستند.

پیشینه قانونی مراجع شبه‌قضایی از منظر ادبیات قانونگذاری چیست؟

از منظر ادبیات قانونگذاری اصطلاح مراجع شبه‌قضایی با عبارت‌هایی مختلف دیده می‌شود. قانون موقتی اصول محاکمات خصوصی به طور کامل صلاحیت ذاتی بین محاکم عدلیه و محاکم اداری را بیان کرده، ولی قانون مدنی به جای عبارت محاکم اداری، مراجع غیردادگستری را به‌کار برده است. به عنوان مثال در ماده 103 قانون مالیات‌های مستقیم از اصطلاح «مراجع اختصاصی غیرقضایی» استفاده شده است. در برخی از قوانین نیز از اصطلاحات دیگری نام برده شده است؛ به عنوان مثال در ماده 253 قانون مالیات‌های مستقیم در خصوص شورای عالی مالیاتی، برای تاکید بر جنبه شبه‌قضایی آن، اصطلاح «دادگاه اختصاصی اداری» به کار رفته است. یا اینکه در بند 2 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 که در مقام بیان صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراضات و شکایات آرای این قبیل مراجع بود، به ذکر مصادیقی از این مراجع پرداخته شده است و «هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده (100) قانون شهرداری‌ها» به عنوان مصادیقی از این قبیل مراجع مذکور شده‌اند. با این حال در ماده 197 قانون آیین دادرسی مدنی در مقام بحث صلاحیت ذاتی، صلاحیت دادگاه شهرستان نسبت به دادگاه استان و بالعکس و صلاحیت دادگاه دادگستری نسبت به مراجع غیر‌دادگستری را قید کرده است. این امر گویای آن است که ادبیات واحدی در هنگام تدوین قواعد قانونی توسط قانونگذار مورد استفاده قرار نگرفته است.

چه تعریفی از مراجع شبه‌قضایی در دکترین حقوقی ایران وجود دارد؟

به زعم برخی از حقوقدانان مراجع شبه‌قضایی یا دادگاه‌های اختصاصی اداری، مراجعی هستند که به موجب قوانینی خاص یا ویژه و خارج از سازمان رسمی ‌قضایی و محاکم دادگستری و عموما به عنوان واحدهای مرتبط با واحدهای دولتی و سازمان‌های حرفه‌ای با صلاحیت ترافعی تشکیل می‌شوند و صلاحیت آنها منحصرا رسیدگی و تصمیم‌گیری در مورد اختلافات و شکایات و دعاوی از قبیل استخدامی، مالی، ارضی و ساختمانی میان سازمان‌های عمومی ‌و دولتی و حرفه‌ای با اشخاص خصوصی است که معمولا در اجرای قوانین خاصی که توسعه اجتماعی و اقتصادی و تامین نیازهای افراد است، پیش می‌آید؛ در نتیجه، حکم آنها جنبه قضایی ندارد و تصمیم اداری محسوب می‌شود.

اصولا چه فلسفه و کارکردی در تشکیل این مراجع مد نظر قانونگذاران بوده است؟

هرچند که صلاحیت مراجع قضایی در رسیدگی به دعاوی اصل است، قانونگذار بنا به برخی مصالح و در طول اداره زندگی جمعی به این نتیجه نائل شد که رسیدگی و بررسی بعضی از امور را در اختیار مراجع غیر دادگستری قرار دهد. شاید بتوان گفت فلسفه تشکیل مراجع استثنایی این است که به علت پیچیدگی‌های خاصی که بعضی از موضوعات دارد تخصص لازم اشخاص رسیدگی‌کننده در تشخیص و تعیین تکلیف نسبت به آن ‌را می‌طلبد. علاوه بر آن رسیدگی سریع و مجانی و دور از تشریفات از ضروریات رسیدگی به این قبیل امور محوله است. همچنین می‌توان دلایل مختلفی برای تغییر رویکرد دولت‌ها در اتخاذ چنین تدبیری برشمرد از جمله:

الف- اصل تخصص: این اصل به موضوعات اختصاصی که در صلاحیت این مراجع است توجه دارد و دلیل آن تنوع زیاد و ویژگی‌های فنی بسیار آنهاست.

ب- لزوم توجه به منافع عمومی، مقتضیات اداری و اجتماعی: دادگاه‌های قضایی با پرونده‌های مطروحه در آنها صرفا با موازین قضایی برخورد می‌کنند. مثلا دعاوی مالیاتی که دخل و خرج یک دولت به آن وابسته است،

ممکن است سال‌ها در چرخه پرونده قضایی قرار بگیرد. بنابراین، اصل تداوم ارائه خدمات عمومی، مراجع شبه‌قضایی را لازم می‌داند.

ج- ضرورت رسیدگی سریع به این نوع دعاوی و اختلافات: معمولا مدت زمان محدودی برای رسیدگی آنها پیش بینی شده است.

د- محظورات و مشکلات قضایی از قبیل:

کمبود امکانات لازم برای رسیدگی به انبوه اختلافات و شکایات

به وجود آمدن شائبه و مشکل مداخله قوا در صورت دخالت قوه‌ قضاییه

نبود تجربه و تخصص کافی در قضات برای رسیدگی به این موارد

هـ- اصل قضازدایی و کیفرزدایی

اگر اختلاف در صلاحیت دادگاه دادگستری و مرجع غیر دادگستری رخ دهد شیوه حل اختلاف به چه شکل است؟

اصولا اختلاف در صلاحیت زمانی رخ می‌دهد که در موضوع یک دعوای خاص، دادگاه دادگستری و مرجع غیر‌دادگستری هر دو خود را صالح بدانند یا هر دو از خود نفی صلاحیت کنند. در این باره باید گفت همیشه تشخیص صلاحیت و تفکیک وظایف و اختیارات مراجع قضایی و مراجع غیرقضایی ساده نیست و موضوعاتی وجود دارند که بین قضات دادگستری و صاحبنظران مورد بحث و اختلاف واقع شده است.

اما از حیث شکلی چنانچه موضوعی در مراجع قضایی مطرح شود که در صلاحیت مراجع غیرقضایی است دادگاه باید ضمن صدور قرار عدم صلاحیت ذاتی پرونده، امر را برای اظهار ‌نظر به صلاحیت مراجع غیر‌ دادگستری (در اجرای ماده 28 قانون آیین دادرسی مدنی) به دیوان عالی کشور ارسال و در صورت تایید قرار صادره، پرونده را به مرجع صالح ارسال کند. اما چنانچه قرار صادره در دیوان عالی کشور نقص شود وی موظف است رسیدگی را ادامه و مبادرت به صدور رای کند. طبق ماده 22 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 4/11/1360 در صورت حدوث اختلاف در صلاحیت بین دیوان عدالت اداری محاکم دادگستری حل اختلاف به وسیله دیوان‌عالی کشور به عمل می‌آید.

آیا علاوه بر مراجع شبه‌قضایی گونه‌ای دیگری از رسیدگی قضایی در نظام حقوقی کشور وجود دارد که به پرونده‌ها رسیدگی کند؟ این قبیل دادگاه‌ها هم مراجع شبه‌قضایی نامیده می‌شوند؟

اصل 36 قانون اساسی رسیدگی به امور کیفری را با محاکم دادگستری دانسته و به موجب قوانین عادی آن را محدود کرده است بنابراین در برابر مراجع عمومی‌ دادگستری هیچ مرجعی حق اعمال مجازات کیفری را نسبت به افراد ندارد. مجازات‌های اداری و انتظامی ‌مجازات به معنی عام آن به‌شمار نمی‌آیند بنابراین هیچ مرجعی حق رسیدگی و حق تعیین کیفری و مجازات ندارد و صرفا این امر در صلاحیت انحصاری دادگاه‌های دادگستری است. چنانچه مراجعی به موجب قوانین و مقررات غیر از محاکم دادگستری تشکیل شوند صرفا مجاز خواهند بود به امور مدنی رسیدگی کنند.

هرچند مراجع اختصاصی خارج از تشکیلات قضایی نوعی مرجع قضایی به شمار می‌آیند و بعضا یک نفر عضو قاضی نیز در آن مراجع وجود دارد این مراجع نیز حق اعمال مجازات کیفری درباره افراد ندارند. در امور مدنی نیز اصل بر صلاحیت دادگستری است و هر نوع از رسیدگی توسط مراجع غیر دادگستری نیاز به اجازه قانونگذار دارد زیرا طبق اصل 159 قانون اساسی، دادگستری مرجع رسمی ‌تظلمات و شکایات است. با این حال استثنا بر این اصل در ماده 10 قانون آیین دادرسی مدنی مورد توجه قرار گرفته است. در این ماده رسیدگی به دعاوی در صلاحیت دادگاه‌های دادگستری شناسایی شده است «مگر در مواردی که قانون مرجع دیگری را تعیین کرده باشد».