چالش‌های قانون و مقررات شهری

 چهارمین دوره شورای شهر آغاز به کار کرده است و این موضوع بار دیگر کارکرد نهادهای شهری از جمله شهرداری و شورای شهر را در معرض توجه قرار داده است. حقوق شهری به معنی مجموعه بایدها و نبایدهای مربوط به زندگی شهری عمدتا از مقررات مربوط به شهرداری‌ها و شوراهای شهر تشکیل می‌شود.

این مقررات برای سال‌ها بدون تغییر باقی مانده و اکنون با تغییر شرایط با چالش‌هایی روبه‌رو شده است. در گفت‌وگو با دکتر نادر شکری، مدیرکل تدوین قوانین و مقررات شهرداری تهران، به بررسی دقیق‌تر چالش‌های موجود در قوانین و مقررات شهری می‌پردازیم.

مدیر کل تدوین قوانین و مقررات شهرداری تهران بررسی سوابق شهرداری در ایران را حاکی از این امر می‌داند که مردم در خلق و ایجاد نهادهایی از این دست نقش کمتری داشته‌اند و مردم درباره تشکیل نهادی که انجام امور عمده شهر را به عهده داشته باشد چشم انتظار اقدام حکومت بوده‌‌اند. دکتر نادر شکری می‌گوید: در سراسر تاریخ ایران هرگاه نظم و امنیت در کشور برقرار بوده شهرنشینی رونق می‌گرفته و واحدهایی برای انجام امور عمومی شهرها ایجاد می‌شده‌اند. پیش از انقلاب مشروطه، نهادی به نام شهرداری شناخته شده نبود و از حیث ماهیت نیز، نهادی که وظایفی مشابه با شهرداری‌های امروزی داشته باشد، به چشم نمی‌خورد. در برخی دوره‌ها شاهد وجود اشخاصی به نام محتسب و اداره‌ای به نام احتسابیه که برخی از وظایف آن شبیه وظایف شهرداری‌ها بود، هستیم که امور مربوط به رسیدگی به کار بازار و کوی و برزن و خرید و فروش و منع تقلب‌های کسبه و اصناف را بر طبق مقررات و احکام اسلامی انجام می‌داده است. محتسب از سوی امام یا نایب وی برای نظارت تعیین می‌شد. از این‌رو همان‌گونه که ملاحظه می‌کنید این اشخاص و مراجع به ابتکار و اراده حکومت وقت به انجام امور می‌پرداختند و اراده شهروندان برای ایجاد چنین واحدهایی دخیل نبوده است. این حقوقدان اولین تشکیل رسمی و سازمانی شهرداری را مربوط به دوران قاجاریه می‌داند که دو شعبه احتساب و تنظیف به‌وجود آمد.

نگاهی به تاریخ قانونگذاری در خصوص شهرداری‌ها

این حقوقدان با اشاره به اینکه هم‌زمان با تحولات سیاسی و اجتماعی که به سبب انقلاب مشروطیت در ساختار حکومت استبدادی به وقوع پیوست، لزوم واگذاری امور مردم به خود آنان کاملا آشکار شد می‌گوید: ضرورت تشکیل نوعی سازمان محلی که با بافت فرهنگی، قومی و بومی همگونی داشته باشد و مرجع ارائه خدمات به مردم و رافع مسایل محلی از طریق انتخابات محلی باشد، در این دوران احساس شد؛ از این‌رو در سال 1286 قانونی تحت عنوان بلدیه به تصویب شورای ملی رسید.

دکتر شکری اضافه می‌کند: از آن زمان تاکنون بیش از چهارصد مورد قانون اصلی و مهم در مورد شهرداری از جمله قانون شهرداری‌ها و انجمن شهرها و قصبات در سال 1328 تصویب شد. لایحه قانونی 1328 در سال 1331 با تغییرات کلی طی 90 ماده به تصویب رسید و سپس در سال 1334 با پاره‌ای تغییرات از تصویب کمیسیون مشترک مجلس‌ها گذشت که تاکنون نیز قابل اجراست؛ ولیکن از تاریخ تصویب آن در سال 1334 تاکنون، بسیاری از وظایفی که در قانون برای شهرداری‌ها مقرر شده بود از عهده شهرداری‌ها برداشته شده و به عهده سایر سازمان‌ها و نهادها گذارده شده است.

بایدها و نبایدهای شهرداری‌ها

مدیرکل تدوین قوانین و مقررات شهرداری تهران با اشاره به این موضوع که طی دو دهه اخیر با توجه به رشد سریع شهرنشینی و تغییر در الگوهای زندگی شهری به تدریج، مفاهیم جدید در عرصه مدیریت شهری مطرح شده است، خاطرنشان می‌کند: در این دوران مفهوم شهرداری پیچیده‌تر شده و کارکرد شهرداری از اینکه خیابان‌ها را جارو کند و اموات را دفن کند و پروانه ساخت بدهد، فراتر رفته و دارای وظایف دقیق‌تری شده است.

شکری ادامه می‌دهد: همین موضوع یعنی تعدد وظایف، این سوال را مطرح کرده است که آیا شهرداری امکان واگذاری برخی از وظایف مذکور در ماده 55 قانون شهرداری را به دیگران دارد یا خیر؟ به نظر می‌رسد در مواردی که این وظایف جزو اعمال حاکمیت است، قانونگذار چنین اجازه‌ای به شهرداری نمی‌دهد. از طرفی دیگر گاه شاهدیم که سعی شده است با توجه به وجود برخی موازی‌کاری‌ها و با هدف مدیریت واحد شهری وظایف سابق شهرداری‌ها، به آنها بازگردانده شود یا حتی سایر وظایف مربوط به امور شهری که در قانون شهرداری نیامده است به آنها اضافه شود؛ اما این تلاش‌ها در عمل با مقاومت‌هایی به‌ویژه از سوی دولت روبرو بوده است. بنابراین اجرای هرکدام از وظایف مستلزم تهیه و تدوین طرح‌هایی یا به‌روزرسانی قانون و حتی تدوین قانون جدید است.

اداره شهرداری و انتخاب شهردار

این حقوقدان شهردار را به عنوان بالاترین مقام در ارایه خدمات شهرداری معرفی می‌کند و می‌گوید: طبق ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 شهردار از سوی شورای ‌شهر برای مدت چهار سال انتخاب می‌شود. این در حالی است که طبق قانون اساسی، هدف واگذاری امور مردم به خود آنان است؛ از این‌رو به نظر می‌رسد مرجعی که ‌باید رافع مسائل محل مردم باشد باید از طریق انتخابات مهمی تعیین شود، اعم از اینکه اعضای شورای شهر باشند یا شهردار.

دکتر شکری معتقد است: ضرورت دارد که شهردار با رای مستقیم مردم و برای مدت 4 سال و تنها یک‌بار انتخاب مجدد انتخاب شود؛ چرا که شهردار نه ‌تنها در قبال مردمی که وی را انتخاب می‌کنند بلکه در قبال همه شهروندان مسئول است. به نظر می‌رسد رویکرد مدیریت یکپارچه شهری، تغییراتی را در ساختار اداری شهرداری و نحوه انتخابات در آن ایجاب می‌کند که مستلزم تدوین قانونی جامع در این خصوص است.

مدیرکل تدوین قوانین و مقررات شهرداری تهران اضافه می‌کند: یکی دیگر از معضلاتی که شهرداری‌ها، شورای شهر و سایر نهادهای دولتی و قضایی حسب تکالیف قانونی خود با آن بسیار درگیر هستند مسأله تخلف‌های ساختمانی است که اجبارا باید قسمت قابل توجهی از دقت پرسنل و اعتبارات سازمانی خود را صرف رسیدگی و پیگیری این معضل کنند.

امروز ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز در محدوده و حریم شهرها به صورت معضل اساسی درآمده و مدیریت شهری را به‌ویژه در کلان‌شهرها درگیر کرده است. مشکلات موجود را می‌توان به سه بخش پیشگیری، رسیدگی در مراجع قضایی و کمیسیون‌های ماده 100 تقسیم کرد که پس از انجام مطالعات تطبیقی در بسیاری از موارد دیده می‌شود مشکلاتی که ناشی از ناکارآمدی قوانین و مقررات موجود است، حل آن مستلزم تدوین قانون جدید و جرم‌انگاری ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز است.

نقش شهروندان در مقررات شهری

این حقوقدان معتقد است که مباحث حقوق شهری بدون لحاظ حقوق شهروندی نمی‌تواند موجبات شکل‌گیری شهری با معیارهای مردم‌سالارانه را فراهم آورد. دکتر شکری می‌گوید: در واقع شهروند، قهرمان اصلی جامعه مدنی در اندیشه مدرن است و این‌ دو مفهوم همواره با یکدیگر ملازمه دارند. یکی از موضوعات اصلی جامعه‌شناسی شهری، بررسی روابط متقابل شهروندان و شهرداری‌هاست. واژه حقوق شهروندی در هیچ یک از قوانین و متون حقوقی مربوط به شهرداری‌ها اعم از قانون بلدیه 1286 شمسی، قانون تشکیل انجمن 1320 شمسی، قانون شهرداری 1334، قانون نوسازی و عمران شهری 1347 و ... نیامده است و به جای واژه شهروندی از واژه‌های دیگر همانند مردم، اهالی شهر و مانند اینها، استفاده شده است.

در واقع اهداف و برنامه‌هایی که از سوی شهرداری مطرح می‌شود باید با شرایط، ظرفیت‌ها و خواست‌های موجود در جامعه همخوانی داشته باشد؛ در غیر این صورت، بی‌توجهی به خواست‌ها و انتظارات شهروندان تنها باعث انفعال و ناامیدی یا افزایش تنش و آشوب در سطح جامعه خواهد بود. در واقع موفقیت مدیریت شهری در گرو نهادینه شدن مفهوم شهروندی، حقوق مدنی و اجتماعی شهروندی، مشارکت شهروندی، برابرسازی شهروندی است که باید در گفتمان حقوقی شهرداری‌ها و قانون شهرداری لحاظ شود. چرا که عدم رعایت حقوق شهروندی و عدم توجه به مفهوم شهروندی در قوانین و مقررات شهرداری موجبات کاهش اعتبار مدیریت شهری را فراهم خواهد آورد. بنابراین ضرورت دارد که این مفاهیم در همه قوانین و مقررات وارد و به‌روزرسانی شود و در صورت لزوم، قوانین جدید با لحاظ این مفاهیم تدوین شود.

قوانین و مقررات شهرداری‌ها با چالش‌هایی مثل وجود تفاسیر متعدد از آنها و عدم کارایی برخی از مواد قانونی به خاطر گذشت مدت مدید از زمان تصویب و توسعه روزافزون شهرها نیاز به وجود مدیریت شهری کارآمدتر دارد. شناسایی نهاد شهرداری و سپس شناسایی علمی چالش‌های موجود در قانون شهرداری راهی برای ارائه راهکارهای موثر با هدف ایجاد مدیریت شهری کارآمد با رویکرد یکپارچه‌سازی اداره شهر است.