رای شماره 831 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بندهای 1 و2 شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر اخذ عوارض علی الحساب

رأی شماره831 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بندهای1 و 2 مصوبه شماره 6224/95/4/ش ـ 1395/04/09 شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر اخذ عوارض علی الحساب قبل از صدور پروانه قطعی

شماره هـ/814/95                                                                        1396/9/26

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 831 مورخ 1396/8/30 با موضوع:

«ابطال بندهای 1 و 2 مصوبه شماره 4/95/6224ش ـ 1395/4/9 شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر اخذ عوارض علی الحساب قبل از صدور پروانه قطعی. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/8/30     شماره دادنامه: 831       کلاسه پرونده: 814/95

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1 و 2 مصوبه شماره 4/95/6224/ش ـ 1395/4/9 شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 1 و 2 مصوبه شماره 4/95/6224/ش ـ 1395/4/9 شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص تصویب مجوز دریافت علی الحساب عوارض و بهای خدمات از شهروندان از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند شورای شهر مشهد در تاریخ 1395/4/9 اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره 4/95/6224/ش در خصوص تصویب مجوز دریافت علی الحساب عوارض و بهای خدمات از شهروندان می نماید. با توجه به اینکه به استناد این مصوبه شهرداری به صورت غیرقانونی، مبالغ هنگفتی را از شهروندان اخذ می نماید، لذا دلایل غیرقانونی بودن این مصوبه به شرح آتی ذکر گردیده که در نهایت ابطال این مصوبه از تاریخ تصویب آن را خواستارم. در بند1 مصوبه معترض عنه به شهرداری اجازه داده شده است که هنگام ارائه درخواست صدور پروانه توسط شهروند، ابتدائاً 35% مبلغ عوارض و بهای خدمات به صورت علی الحساب و بدون اینکه هیچ گونه حقی برای شهروند ایجاد شود از شهروند اخذ شود تا سپس روند صدور پروانه آغاز گردد.

قضات مستحضرند که مبلغ عوارض و بهای خدمات متعلقه به پروانه ساختمانی، براساس متراژ تقاضا شده توسط شهروند و پس از کارشناسی های متعدد و تطبیق آن با مصوبات شورای شهر محاسبه می گردد، لیکن این مصوبه اختیار تعیین میزان «عوارض فرضی را (آن هم بدون محاسبه و طی روند قانونی آن) بر عهده مدیر منطقه گذشته است! برابر بند 2 این مصوبه نیز عنوان شده است که برای صدور مجوز تجاری که نیاز به انجام کارشناسی و صرف هزینه داشته باشد، شهرداری حق دارد 20 درصد از وجه برآوردی خویش را به صورت علی الحساب دریافت دارد !

مطابق رویه غیرقانونی شهرداری مشهد، در مواردی که شهروند تقاضای تغییر کاربری ملک خود به تجاری را داشته باشد، شهرداری از طریق هیأت کارشناسی، ملک را ارزیابی نموده و 50% قیمت ملک را به عنوان عوارض تغییر کاربری از شهروندان اخذ می نماید. از ایرادات قانونی رویه غلط شهرداری مشهد در امر تغییر کاربری که بگذریم، این نکته قابل توجه است که شهرداری هزینه کارشناسی ملک را نیز از شهروندان اخذ می نماید. حال چگونه است که بابت «هزینه کارشناسی 20 درصد قیمت ملک را از شهروند مطالبه می نماید؟ حاشا و کلا که مصوبین چنین مصوبه ای، از مفاد ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و یا تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم بی اطلاع باشند! این مصوبه غیرقانونی در حالی تصویب شده است که به صراحت  مواد فوق، شهرداری صرفاً در ازای «صدور پروانه و یا مجوز و یا ارائه خدمات ، حق دریافت وجه از شهروندان را دارند. بنابراین می توان این گونه استنباط نمود که شهرداری پس از طی مراحل قانونی و براساس تقاضای شهروند می تواند در ازای «صدور پروانه مبالغی را تحت عنوان «عوارض و بهای خدمات اخذ نماید و در صورتی شهروند از دریافت پروانه انصراف دهد، شهرداری هیچ گونه حقی برای دریافت عوارض و بهای خدمات حتی برای مدتی محدود ندارد. در هیچ یک از متون قانونی، الزام شهروند به پرداخت علی الحساب عوارض و بهای خدمات قبل از صدور پروانه و در هنگام ارائه درخواست صدور پروانه، آن هم به بهانه «احتمال انصراف شهروند و «تضییع وقت  اداری کارمندان قید نشده است و این عمل شهرداری به صورت قطع  مخالف قوانین و مقررات موضوع است.

همان طور که گفته شد، علت چنین اقدام غیرقانونی، «احتمال انصراف شهروند و «تضییع وقت اداری کارمندان عنوان شده است! مصوبین این مصوبه غیرقانونی بیان نداشته اند که دقیقاً کارمندان شهرداری به چه علتی در محل کار خود مستقر شده اند؟ مگر نه این است که «وقت اداری کارمندان شهرداری، مخصوص ارائه خدمت به شهروندان است؟ مگر نه این است که یکی از مصادیق ارائه خدمت به شهروندان، بررسی درخواست شهروند جهت صدور پروانه است؟ مصوبین این مصوبه غیرقانونی چه در سر می پروراندند که ارائه خدمت به شهروندان را «تضییع وقت اداری دانسته و بابت آن از شهروندان مطالبه «پول می نمایند؟ آیا می باید بابت «احتمال انصراف شهروند از درخواست خود، اموال وی را به صورت غیرقانونی برای مدتی در شهرداری «بلوکه نمود و بعد از انصراف نیز 15 روز وی را معطل نمود؟ با وجود این مصوبه، آیا دیگر می توان اسمی از «تکریم ارباب رجوع در نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران برد؟ نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مخالفت این مصوبه با ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و همچنین ایرادات قانونی مصوبه معترض عنه، براساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم .

متن مصوبه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر اس ت:

ماده واحده: شهرداری مشهد مقدس نسبت به دریافت وجه علی الحساب در موارد زیر مجاز می باش د:

«1ـ در صورتی که پروانه یا مجوز مورد درخواست متقاضی، نیاز به بررسی در شهرداری مرکز (ستاد) داشته باشد و انصراف متقاضی پس از بررسی نهایی در مرکز (به تشخیص مدیر منطقه) موجب تضییع وقت اداری شود، در این موارد شهرداری ابتدا 35 درصد از وجه برآوردی را دریافت نموده سپس می بایست حداکثر ظرف مدت دو ماه، مبلغ قطعی مورد درخواست متقاضی را اعلام نماید که در صورت انصراف متقاضی وجه علی الحساب دریافتی حداکثر ظرف مدت 15 روز به متقاضی مسترد می شود.

2ـ در صورتی که متقاضی درخواست  مجوز تجاری داشته و برابر ضوابط، تعیین مبلغ آن نیاز به انجام کارشناسی و صرف هزینه داشته باشد، در این موارد نیز شهرداری 20 درصد از وجه برآوردی خویش را به صورت علی الحساب از متقاضی دریافت نموده و می بایست حداکثر ظرف مدت 2 هفته مبلغ قطعی مجوز متقاضی را اعلام نماید و در صورت انصراف متقاضی، وجه علی الحساب دریافتی را حداکثر ظرف مدت 15 روز به متقاضی مسترد نماید .

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 4/95/18733/ش ـ 1395/10/20 توضیح داده است که:

«مدیر دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به کلاسه 814/95

سلام علیکم

احتراماً در پاسخ به دادخواست تقدیمی موضوع کلاسه پرونده 950905800000504 موارد زیر معروض می گرد د:

مقدمه: از آنجا که شهرداریها وفق قوانین موضوعه محدودیتی در دریافت وجه علی الحساب از شهروندان برای صدور پروانه و سایر مجوزات قانونی نداشته و به این سبب بعضاً شهرداران مناطق دریافت علی الحساب که قاعدتاً باید بـه موارد خاص محدود باشد را تعمیم داده و در موارد غیرضروری نیز از شهروندان بـه صورت علـی الحساب دریافت وجه داشته و کندی در پاسخگویی به شهروندان موجب انتفاع عملی شهرداری از وجوه مذکور و زیان شهروندان می گردید، لذا اعضای شورای شهر با ارائه طرحی تقاضای محدود شدن موارد دریافت علی الحساب توسط شهرداری به موارد احصاء شده مندرج در طرح را نموده و شورای اسلامی شهر نیز با مصوبه خویش سعی در ضابطه مند نمودن دریافت علی الحساب و محدود کردن و حجم آن نموده و مصوبه مذکور در جهت رعایت حقوق شهروندان و محدود کننده شهرداری است.

پاسخ به شکایت متقاضی

متقاضی با اعلام مطالب غیرواقع سعی نموده مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس که صرفاً محدود به دریافت علی الحساب وجه است را به عنوان تفویض اختیار تعیین میزان عوارض فرضی، آن هم بدون محاسبه و روند قانونی آن به مدیر منطقه معرفی نماید که معلوم نیست چگونه چنین برداشتی از مصوبه شده است، همان طور که قضات دیوان عدالت اداری ملاحظه می فرمایند در ماده واحده مذکور چنین آمده است: «شهرداری مشهد مقدس نسبت به دریافت وجه علی الحـساب در موارد زیر مجاز است . در بند یک، این موارد محدود به درخواست صدور پروانه هایی شده که بررسی آن خارج از اختیارات مدیر منطقه بوده و نیاز به بررسی در شهرداری مرکز (ستاد) داشته باشد آن هم مشروط به اینکه اقدامات شهرداری در محاسبه پروانه و درخواست متقاضی مستند به صرف وقت زیاد در مرکز باشد که این شرایط موارد دریافت علی الحساب پروانه را به چند درصد کاهش داده و به پروانه های بلند مرتبه سازی محدود می کند و در همین بند مدت اعلام نظر شهرداری حداکثر دو ماه پیش بینی شده است. بر این اساس برخلاف ادعای متقاضی مصوبه شورا محدود کننده شهرداری در دریافت علی الحساب است و ارتباطی به تعیین میزان عوارض و غیره ندارد.

در بند دو مصوبه اجازه دریافت 20 درصد علی الحساب در درخواست مجوز تجاری صادر شده که تنها دو هفته برای شهرداری فرصت اظهارنظر در خصوص امکان یا عدم امکان صدور مجوز تجاری و اعلام وجه آن در نظر گرفته شده است که این نیز بر خلاف ادعای متقاضی ارتباطی به مبلغ عوارض مورد درخواست ندارد و مدیر منطقه می تواند حداکثر 20درصد از وجه برآوردی را به صورت علی الحساب آن هم برای مدت 2 هفته دریافت و طی این مدت پاسخ مثبت یا منفی متقاضی را بدهد و در هر دو مورد در صورت پاسخ منفی، وجه دریافتی را ظرف مدت 15 روز مسترد نماید. بند دیگر مصوبه نیز مربوط به صدور فیش علی الحساب عوارض سالانه است که تصویب آن نیاز به مرجعی جز شورای اسلامی شهر دارد و نیز دریافت علی الحساب در زمان تصویب تخفیفهای نقدی مقطعی مصوب شورا است که متقاضی می تواند از امتیاز تخفیف پرداخت نقدی در مدت کوتاه اعلام شده استفاده کند.

بنا به مراتب معروضه و نظر به اینکه مصوبه مذکور برخلاف ادعا و اظهارات متقاضی محدود کننده اختیارات شهرداری در دریافت وجه علی الحساب است و در مقام ضابطه مند نمودن دریافتهای بی رویه علی الحساب شهرداری وضع شده است و هیچ گونه تاثیری در نوع و میزان و عوارض ندارد بلکه دریافت علی الحساب را منوط به موارد خاصی کرده است و چون در ضوابط و قوانین موضوعه محدودیتی برای شهرداری در دریافت وجه علی الحساب وجود ندارد لذا درخواست ابطال این مصوبه در واقع اختیارات شهرداری در این خصوص را بی حد و حصر می نماید، تقاضای رد درخواست متقاضی را دارد .     

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/8/30 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه ارائه برگه های پرداخت عوارض از جانب شهرداری به متقاضی صدور پروانه ساختمانی وفق بند «ب ماده 2 مصوبـه 1655/دش ـ 1371/8/19 شورای عالی اداری، مستلزم اعلام آمادگی شهرداری در پذیرش نقشه های معماری و محاسباتی و تعیین ضوابط شهرسازی حاکم بر ملک در راستای بند «الف ماده 2 مصوبه فوق الذکر می باشد و تکلیف شهرداری به صدور پروانه ساختمانی ظرف حداکثر یک هفته پس از پرداخت یا تعیین تکلیف راجع به نحوه پرداخت عوارض طبق ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، موید قطعیت صدور پروانه پس از اخذ عوارض است لذا اخذ عوارض علی الحساب و قبل از قطعیت صدور پروانه، تخلف در اجرای مقرره شورای عالی اداری و مغایر با ماده 59 قانون اخیرالذکر و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران می باشد. با توجه به مراتب مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بندهای 2 و 1 مصوبه مورد اعتراض ابطال می شود. با اعمال ماده 13 قانون پیش گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی