رای شماره 1116 هیات عمومی دیوان دالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 3454 93 4 ش - 11 4 1393 شورای اسلامی شهر مشهد از تاریخ تصویب

رأی شماره 1116 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 3454/93/4ش ـ 11/4/1393 شورای اسلامی شهر مشهد از تاریخ تصویب

6/10/1394 93/905/هـ شماره

تاریخ دادنامه : 24/9/1394 شماره دادنامه: 1116 کلاسه پرونده : 93/905

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای حمزه شکریان

موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه شماره 3454/93/4ش ـ 11/4/1393 شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 3454/93/4/ش ـ 11/4/1393 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم:

احترامًا به استحضار میرساند شورای شهر مشهد در تاریخ 11/4/1393 اقدام به تصویب مصوبهای به شماره 3454/93/4/ش در خصوص دریافت «حقالارض» از مالکان خودرو پارک شده در پیادهروها مینماید. در این مصوبه٬ در مورد سد معبر در پیادهروهای سطح شهر مشهد توسط خودروها وضع قاعده شده که بر اساس آن به شهرداری مشهد اجازه داده شده است که از مالکان خودرو که در پیادهروها اقدام به پارک خودرو خود مینمایند٬ «حقالارض» دریافت نماید! شهرداری نیز به استناد این مصوبه٬ مبالغ هنگفتی را از شهروندان تحت عنوان «حقالارض» اخذ کرده و مسبب سلب آسایش شهروندان میشود . لذا به استناد دلایل ذیل٬ ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:

الف: تصویب چنین بندهایی٬ خارج از اختیارات قانونی شورای شهر است٬ زیرا مطابق ردیف 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها٬ شهرداریها موظف به رفع سد معابر عمومی و اشغال پیادهروها هستند و به جهت رفع سد معبر٬ مقنن اختیارات گستردهای را به شهرداری اعطا کرده است. لیکن شورای شهر مشهد٬ به جای ارشاد شهرداری به انجام وظایف قانونی خویش٬ شهرداری را امر به تخلف از قانون کرده و به شهرداری اجازه اخذ «حقالارض» از شهروندان بابت تخلف از قانون داده است. به عبارتی دیگر بر اساس این مصوبه٬ شهرداری در قبال عدم انجام وظیفه قانونی خویش در رفع سد معابر و پیادهروها٬ حق دارند از شهروندان «پول» دریافت دارند.!

بنابراین مصوبه معتر ٌضعنه به علت مغایرت آشکار با مفاد ردیف 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها و صدور مجوز جهت تخطی شهرداری از وظایف قانونی خویش٬ برخلاف قانون تصویب شده و در خور ابطال است.

ب: درست است که مطابق بند 6 ماده 96 قانون شهرداریها٬ شهرداریها مالک املاک عمومی سطح شهر از جمله پیادهروها هستند٬ اما مسلمًا محدوده این مالکیت مترادف به مفاد ماده 30 قانون مدنی نیست و شهرداریها نمیتوانند آن را به فروش یا به اجاره برسانند و یا در قبال تصرف آن از شهروندان «حقالارض» دریافت دارند. در واقع مالکیت شهرداریها بر معابر عمومی و پیادهروها٬ به معنی مدیریت شهرداریها بر این گونه املاک است و نه چیز بیشتر! لیکن شورای شهر مشهد با وضع این مصوبه٬ به گونهای عمل کرده که گویی شهرداری مالک تام الاختیار پیادهروها بوده و در قبال تصرف پیادهرو و برخلاف وظیفه قانونی خویش٬ حق دریافت وجه از شهروندان را دارد.

سابقًا این تصور اشتباه مسئولین شهرهای مختلف و اعضای شوراهای اسلامی سطح کشور در مورد مالکیت شهرداری بر املاک عمومی٬ باعث تصویب مصوباتی در مورد اخذ عوارض «حقالارض» از شرکتهای خدماتی چهارگانه (آب٬ برق٬ گاز و تلفن) شده بود و تمامی این مصوبات با رسیدگی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و بر مبنای استدلال فوق٬ بر اساس رأی شماره 66 الی 86 ـ ٬2/2/1392 باطل شد. لذا بر مبنای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری٬ شورای شهر مشهد موظف به رعایت مفاد این رأی وحدت رویه در مصوبات بعدی بوده که متأسفانه این مسأله در مصوبه معتر ٌضعنه رعایت نشده است.

ج: بر اساس ماده 7 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرائم رانندگی٬ «در شهرهایی که از طرف شهرداریها در خیابان و معابر پارکومتر نصب و یا توقفگاه ایجاد میشود٬ حق توقف متناسبی با تصویب انجمن شهر محل دریافت خواهد شد.» ملاحظه میشود که این ماده صرفًا به جهت توقف در حاشیه معابر و یا توقفگاههای احداثی توسط شهرداریها٬ حق اخذ حق توقف داده است و در مورد پیادهروها هیچ حقی به شهرداری جهت دریافت حق توقف و یا «حقالارض» داده نشده است. بنابراین بر اساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و همچنین تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه٬ به علت این که در هیچ کدام از مقررات قانونی٬ اخذ چنین وجوهی توسط شهرداری تأیید نشده٬ لذا مصوبه معتر ٌضعنه نیز برخلاف قانون تصویب شده و از این جهت نیز فاقد اثر قانونی است.

نظر به مراتب یاد شده٬ با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معتر ٌضعنه با ردیف 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها٬ ماده 7 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرایم رانندگی و همچنین با توجه به سابقه ابطال این گونه مصوبات در رأی شماره 66 الی 86 ـ 2/2/1392 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری٬ بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری٬ تقاضای ابطال مصوبه معتر ٌضعنه از تاریخ تصویب آن را دارم. »

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«جناب آقای مرتضوی

شهردار محترم مشهد مقدس

موضوع: دریافت بهای خدمات از مالکان خودروهای پارک شده در پیادهروها

سلام علیکم:

با احترام٬ لایحه شماره 185201/21 ـ 30/11/1392 شهرداری مشهد در زمینه دریافت بهای خدمات از مالکان خودروهای پارک شده درپیادهروها در جلسه علنی مورخ 10/4/1393 شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید. ماده واحده ـ در راستای تکریم شهروندان و تسهیل آمد و شد در پیادهروهای سطح شهر از آنجایی که پارک خودرو در پیادهروها از مصادیق سد معبر است٬ به شهرداری مشهد اجازه داده میشود بابت هر خودرو پارک شده در پیادهروها در هر نوبت (روزانه) مبلغ یکصد هزار تومان و به روش مقتضی وصول نماید.

تبصره1: در صورت تکرار موضوع٬ در هر نوبت مبلغ 20 درصد به بهای خدمات یادشده اضافه میشود.

تبصره2: دستورالعمل چگونگی اعمال ضابطه و دریافت وجه در مدت دو هفته از سوی شهرداری تهیه و به شورای اسلامی شهر ارائه شود.

تبصره3: شهرداری مشهد باید یک ماه قبل از اجرای این مصوبه نسبت به اطلاعرسانی به شهروندان اقدام نماید.

بدیهی است این مصوبه با رعایت ماده 80 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجراست. »

در پاسخ به شکایت مذکور٬ رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 15121/93/4/ش ـ 23/12/1393 توضیح داده است که:

«هیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان به کلاسه 93/905 سلام علیکم:

با احترام٬ بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان موضوع پرونده شماره 9309980905800112 مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره 3454/93/4/ش ـ 11/4/1393 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در خصوص دریافت بهای خدمات از مالکان خودروهای پارک شده در پیادهروها به استحضار میرساند:

شاکی که وکیل دادگستری است و سابقًا از کارشناسان و مشاوران حقوقی شهرداری بوده از ابتدای سال جاری به صورت هدفمند ابطال 9 مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را خواستار شده و در اغلب دادخواستها مسایل خلاف واقع مطرح کرده است.

 افزایش روزافزون جمعیت مناطق شهری در کشور٬ تنوع و گسترش ابعاد اجتماعی ناشی از آن٬ شکل گیری بیش از پیش هسته های اقتصادی در شهرها و همچنین نیاز به وسایط نقلیه جهت تردد و از سوی دیگر ایجاد صنفهایی در راستای پاسخ گویی به نیاز شهروندان٬ معضلات متعدد شهری اعم از سیستم حمل و نقل٬ پارک خوردو٬ اشغال معبر و تجاوز به حریم مکانهای عمومی و شهروندان٬ بویژه در کلانشهرها شده است.

یکی از این مشکلات پارک خودرو در معابر کم عرض و پیادهروها بوده که برنامهریزی شهری را با چالشهای متعدد روبرو ساخته و ذهن مدیران شهری را به خود معطوف داشته است٬ اصولاً پدیده سد معبر بویژه در مواردی که مرتبط با حریم عمومی و مالکیت شهرداری باشد٬ در کلانشهرها به صورت متعدد مشاهده میشود٬ با توجه به افزایش جمعیت و همچنین توان خرید و بهبود وضعیت اقتصادی ساکنین در شهرها و تنوع طلبی آنها و خرید و فروش و انتقال خودروهای مدل پایین و حتی اسقاطی به نقاط کم برخوردار و خرید خودروهای جدید در مناطق برخوردار باعث افزایش بنگاههای خرید و فروش این خودروها شده و از سوی دیگر تجارت خطی نیز در کنار کمبودهای ناشی از عدم پیشبینی محلهای پارک در ساخت و ساز منجر به معضل پارک خودرو در پیادهروها شده است.  نین نوعی از مشاغل خطی است که غالبًا موجودیت پدیدههایی مانند ایجاد سد معبر را شکل میدهد و از سویی عدم آگاهی تعدادی از شهروندان و یا کم توجهی آنان به قوانین و ضوابط شهر و شهرنشینی برخی دیگر از انواع سد معبر را جلوهگر میسازد. در تبصره 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها چنین آمده است:

سد معبر عمومی و اشغال پیادهروها و استفاده غیرمجاز آنها و میدانها و پارکها و باغهای عمومی برای کسب یا سکنی و یا هر عنوان دیگری ممنوع است و شهرداری مکلف است از آن جلوگیری و در رفع موانع موجود و آزاد کردن معابر و اماکن مذکور فقط وسیله مأمورین خود رأسًا اقدام نماید. به علاوه در موارد مندرج در آیین نامه پیشآمدگی ساختمانی در گذرها (مصوب 1318) تأکید بر ممنوعیت انواع سد معبر شده است همچنین تبصره 6 از ماده 96 قانون شهرداریها معابر را ملک عمومی و مالکیت آن را با شهرداری دانسته است.

لذا با توجه به موارد فوق کام ًلا بدیهی است که هر گونه استفاده غیرمجاز از معابر عمومی و پیادهروها به لحاظ شرعی٬ قانونی و عرفی ممنوع است و شورای اسلامی شهرمشهد به استناد موارد فوق اقدام به تصویب اخذ هزینه تعیین شده جهت پارک خودرو در پیادهرو کرده است که این امر در راستای آزاد سازی پیادهروها و رفع موانع رفت و آمد شهروندان٬ ایجاد ایمنی برای عابرین و سایر مزاحمتهای آنها صورت گرفته است که انتظار بر این است کلیه افراد با رعایت حقوق شهروندی در این امر مهم شهرداری را همراهی نمایند.

شایان ذکر است در هیچ قسمت از مصوبه مذکور نامی از دریافت حقالارض که مورد اشاره شاکی است نیامده و موضوع مصوبه دریافت بهای خدمات از مالکان خودروهای پارک شده درپیادهروها است.

در خصوص اشاره شاکی به قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی معروض است که مصوبه شورا ناقض قانون فوق الذکر و دخالت در امور اجرایی این قانون نیست بلکه با توجه به مالکـیت٬ طراحی٬ اجرا٬ ساخت و زیباسازی پیادهروها توسط شهرداری٬ این حق به وجود میآید که شهرداری نسبت به حفظ و صیانت از اموال خود کوشا بوده و یا مالکین خودروهای پارک شده در پیادهروها برای جلوگیری از آسیب جدی و خسارت به پیادهروها برخورد کرده و از عوامل بازدارنده کافی استفاده نماید خصوصًا که این اقدام در راستای حفظ اموال عمومی شهر و به نفع شهروندان عزیز خواهد بود.

در پایان نظر عالی جنابان به این نکته جلب مینمایم که مصوبه معتر ٌضعنه هنوز به مرحله اجرا نرسیده است زیرا بنا به تبصره 2 مصوبه٬ شهرداری مشهد موظف شده است تا نسبت به ارائه دستورالعمل مقتضی به شورای اسلامی شهر مشهد مقدس عمل کرده و در صورت تأیید این دستورالعمل بعد از یک ماه اطلاع رسانی به شهروندان در خصوص اجرای مصوبه یاد شده اقدام نماید. با توجه به این که هنوز دستورالعمل یاد شده مورد بررسی و تأیید شورا قرار نگرفته و عم ًلا تا چند ماه دیگر امکان اجرایی شدن مصوبه نیست چگونه شاکی ادعا کرده شهرداری مشهد مبالغ هنگفتی را از شهروندان تحت عنوان حقالارض اخذ کرده و مسبب سلب آسایش شهروندان میشود؟

در پایان ضمن تقدیم لایحه دفاعیه فوق مستدعیست نسبت به صدور حکم به رد دادخواست ایشان عنایت کرده و شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را در پیشبرد اهداف والای مدیریت شهری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند. »

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 24/9/1394 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق تبصره 1 بند 2 ماده 55 قانون شهرداری مصوب سال 1334 مقرر شده است: « سد معابر عمومی و اشغال پیادهروها و استفاده غیرمجاز آنها و میدانها و پارکها و باغهای عمومی برای کسب و یا سکنی و یا هر عنوان دیگری ممنوع است و شهرداری مکلف است از آن جلوگیری و در رفع موانع موجود و آزاد نمودن معابر و اماکن مذکور فوق وسیله مأمورین خود رأسًا اقدام کند.» به موجب ماده 12 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب سال 1389 نیز توقف در محلهای غیرمجاز از جمله پیادهروها تخلف محسوب شده و برای آن جریمه تعیین شده است. بنا به مراتب فوقالذکر و از آنجا که استفاده از پیادهرو برای پارک خودرو از مصادیق سد معبر تلقی میشود٬ اجازه استفاده از پیادهروها برای توقف خودروها ارائه خدمت توسط شهرداری محسوب نمیشود تا شورای اسلامی شهر بتواند مستند به ماده 71 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحیههای بعدی بهای آن خدمت را مطالبه کند. در نتیجه مصوبه شماره 3454/93/4ش ـ 11/4/1393 شورای اسلامی شهر مشهد که به موجب آن شورای اسلامی شهر برای پارک هر خودرو در پیادهرو بهای خدمات تعیین کرده٬ مغایر قانون و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر خارج میباشد و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی