رای شماره 264 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع دریافت عوارض حق الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات

رأی شماره 264 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع دریافت عوارض حق الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده شد

30/3/1394 93/125شماره

تاریخ دادنامه: 11/3/1394 شماره دادنامه: 264 کلاسه پرونده: 93/125

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند7 مصوبه صورت جلسه شماره 4 ـ 31/1/1388 شورای اسلامی شهر کاریز

گردش کار: شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی به موجب دادخواستی ابطال بند 7 مصوبه صورت جلسه شماره 4 ـ 31/1/1388 شورای اسلامی شهر کاریز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:

«سلام علیکم:

احتراماً به استحضار میرساند، شورای اسلامی شهر کاریز و شهرداری کاریز برابر نامه شمـاره 1488/1/3823 ـ 31/3/1388 در صورت جلـسه مصوب شورای اسلامی شهر، اقدام به وضع و مطالبه عوارضی موسوم به حقالارض (بهای خدمات) بابت عبور شبکه و تأسیسات برقی در معابر عمومی شهر به استناد تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداریها کرده است، با این استدلال که معابر سطح شهر ملک عمومی بوده و در تولیت شهرداری است و شهرداری در قبال تملک و مسیرگشایی و آزادسازی و نگهداری معابر هزینه پرداخت مینماید، لیکن:

1ـ شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی با مجوز حاصله از ماده 18 قانون سازمان برق ایران نسبت به نصب و احداث شبکه و تأسیسات، جهت مصارف عمومی و تأمین برق تأسیسات شهری و ساکنین شهر اقدام کرده است و برابر ماده موصوف وزارت آب و برق و شرکتهای آن مجاز خواهند بود در صورت لزوم در معابر عمومی شهرها و حریم املاک و اماکن و مستغلات به صورت مجانی نسبت به نصب تأسیسات انتقال توزیع نیروی برق از جمله پایه تیر، پایه مقره، جعبه انشعاب و امثالهم اقدام نمایند و بر اساس این حکم آمره قانونگذار، شرکتها و سایر مؤسسات مجاز به پرداخت وجهی از بابت استفاده از معابر به عنوان حق بهرهبرداری یا عوارض حقالارض نیستند.

2ـ قانون سازمان برق ایران در سال 1346 به تصویب رسیده در حالی که قانون شهرداریها مصوب سال 1334 است که بر اساس اصول تفسیر حقوقی، ماده 18 قانون سازمان برق ایران آن قسمت از تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداریها را که مخالف مفهوم و منطوق این ماده باشد، نسخ کرده است.

3ـ برابر تبصره 1 و 6 ماده 96 قانون شهرداریها، چنانچه تأمین نیازمندیهای عمومی و شهری هم چون احداث شبکه برق و ... به عهده سازمانها و مؤسسات ثالثی قرار گیرد، سازمان و مؤسسه مزبور برای انجام وظیفه محوله میباید به وسیله شهرداریها از مقررات ماده فوق استفاده نماید و در گذشته نیز مسؤولیت تأمین مسیر نصب تأسیسات به موجب مقررات ماده 96 قانون مارالذکر، به عهده شهرداریها بوده است که با تصویب قانون سازمان برق ایران، کلیه مؤسسات برق شهرداریها و اموال و املاک آن از جمله شبکه و تأسیسات، برابر قانون مذکور به تملک شرکتها و مؤسسات برق درآمده است.

4 ـ کلیه شبکه و تأسیسات توزیع نیروی برق در سطح شهرها به صورت یکپارچه و غیر قابل تفکیک بوده که جهت مصارف عمومی از جمله روشنایی معابر و چراغهای راهنمایی و رانندگی و اماکن عمومی و خصوصی نصب و احداث شده است. لذا تفکیک شبکه روشنایی معابر از سایر تأسیسات منصوبه متصور نیست. در حالی که تأمین روشنایی معابر به عهده شهرداریها است.

5 ـ مالکیت شهرداریها نسبت به معابر با توجه به عمومی بودن آن و با لحاظ ماده 45 آییننامه مالی شهرداریها، اعتباری است که طبق ماده 64 آییننامه مذکور فقط حفاظت و صیانت از اموال عمومی به شهرداریها محول شده و نمیتواند محملی جهت مطالبه حقوق مالکانه جهت شهرداریها باشد که برابر نامه شماره 100771 ـ 11/9/1385 دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاهای اجرایی، مالکیت شهرداریها در مورد اراضی، کوچههای عمومی، میدانها و خیابانها و ... (موضوع حکم تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداریها) از نوع مالکیت ماده 30 قانون مدنی تلقی نشده است و به تبع شهرداری فاقد مجوز مطالبه حق تصرف و انتفاع از اراضی و املاک مذکور است.

6 ـ قانون سازمان برق توسط هیچ کدام از مراجع قانونگذاری نسخ نشده و تخصیص نیز نیافته است و مورد عمل وزارت نیرو و شرکتهای تابعه است و از زمان تصویب قانون فوق الذکر، هیچ گونه وجهی بابت اجاره یا حق بهرهبرداری و یا عوارض حقالارض از طرف شهرداریها مطالبه و توسط مؤسسات برق پرداخت نشده است.

7ـ مصوبه مورد نزاع در تناقض با مصوبات قانونی و سیاستهای کلی دولت در چهارچوب برنامه چهارم توسعه اقتصادی مبنی بر تثبیت قیمت خدمات (آب، برق، گاز و...) است و به تبع اجرای آن، موجب سرشکن کردن عوارض مذکور بر قبوض برق مصرفی مشترکین شرکت و النهایه افزایش لجام گسیخته قیمت خدمات زیر بنایی و نارضایتی عمومی میشود.

8 ـ مطابق اصل 44 قانون اساسی و ماده 4 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، شرکت توزیع نیروی برق به عنوان شرکت زیر مجموعه شرکت مادر تخصصی توانیر وابسته به وزارت نیرو محسوب شده، که هر گونه پرداخت وجه به عنوان مالیات، عـوارض و غیره، نیـاز به نص صـریح مقررات قـانونی و پیـشبینی بـودجه دارد و از طرفی مدیریت برق شهرستان کاریز جزء شعب و زیر مجموعه این شرکت در سطح استان و به تبع در سطح کشور بوده و عوارض مذکور محلی نیز، تلقی نمیشود و برابر بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و همچنین رأی شماره 344 ـ 21/4/1389 موضوع پرونده کلاسه 87/291 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبات شوراهای اسلامی که ملی تلقی شوند، فاقد وجاهت قانونی است.

9ـ برابر تبصره 1 از ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، مصوبات شورا پس از تصویب و اعلام عمومی در سال بعد قابل اجرا خواهد بود و بر همین اساس شبکه و تأسیسات جدیدالاحداث مشمول مصوبه مذکور قرار خواهند گرفت، لیکن مطالبات شهرداری بر اساس مصوبه مذکور عطف به ماسبق شده و کلیه شبکه ها و تأسیسات برقی منصوبه در قبل از مصوبه شورا را نیز مشمول کرده است، که این مهم برخلاف هدف و مراد قانونگذار است.

10ـ بر اساس آراء صادر شده به شمارههای 66 الی 86 از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 2/2/1392 مصوبات شوراهای شهر از سراسر کشور مبنی بر مطالبه عوارض حقالارض فاقد وجاهت قانونی اعلام شده است.

11ـ به موجب اصل 105 قانون اساسی مصوبات شورای اسلامی شهرها نمیتواند برخلاف قوانین موضوعه باشد و در اصل 55 قانون موصوف نیز صراحتاً قید شده است که هیچ نوع مالیاتی وضع نمیشود مگر به موجب قانون. بنابراین وضع هر گونه مالیات و عوارض مستلزم وجود نص قانونی است.

12ـ طبق ماده 1 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عرضه کالا وخدمات مشمول مقررات این قانون است و با عنایت به مواد 12 و 13 قانون مزبور که به ذکر کالاها و خدمات معاف از پرداخت مالیات پرداخته، محرز است که خدمات ارائه شده از سوی شرکتهای برق، مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده است که مالیات و عوارض مصرحه قانونی (5/1درصد) طبق مواد 38 ،16 ،1 و 39 پرداخت میشود و وضع عوارض مضاعف برخلاف نیت قانونگذار است.

13ـ برابر مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هر گونه عوارض بر خدمات که در آن قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن معین شده است و همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ مطالبه مالیات، توسط شوراهای اسلامی ممنوع است.

14ـ قانونگذار در قانون برنامه و بودجه سال 1392 نسبت به تعیین میزان و نوع عوارض در قبوض برق اقدام کرده است. که این مهم نشان از غیر محلی بودن قبوض و ملی بودن آن است. لذا شهرداری و شورای شهر مشتکیعنه، برابر بند 16 از ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی، مجاز به وضع عوارض بر خدمات سراسری و ملی نیست.

15ـ شهرداری و شورای شهر خدمتی جهت نصب تأسیسات مربوط به برق یا عبور شبکه ارائه نمینمایند که حالیه با وضع عوارض مستحق دریافت آن باشند و بر عکس ارائه خدمات عمومی و احداث شبکههای آب و برق و گاز، موجبات ساخت مستحدثات و اعیانی و منبع وصول عوارض ساخت و پایانکار برای شهرداریها میشود و مطالبه ارزش افزوده این اقدام در قوانین قبل از انقلاب و به خصوص قانون برنامه و بودجه پیشبینی نیز شده است.

16ـ شهرداری بابت خسارت به جسم معابر در اثر نصب تیر برق یا حفاری کانال، عوارض جداگانهای میباید بابت حفاری مطالبه نماید که این عوارض با عوارض متنازع فیه متفاوت است و عوارض مذکور در وجه شهرداری پرداخت میشود.

17ـ برابر نص صریح ماده 11 قانون اصلاح لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و امـلاک برای اجرای برنامههای عـمومی، عمرانی و نظامـی دولت، در صورت احتیاج به اراضی دایر و بایر متعلق به شـهرداری (در صورتی که معابر و شوارع را جزء اموال اختصاصی و نه عمومی شهرداری تصور نماید) و سایر وزارتخانه ها و مؤسسات و شرکتهای دولـتی، نسبت به واگذاری بلاعوض آن به دستگاه مجری طرح عمومی اقدام خواهد شد.

18ـ ماده 11 قانون اصلاح لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی و عمرانی و نظامی دولت و ماده  18 قانون سازمان برق، جزء اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها نبوده که مشمول تبصره 1 و 3 از ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مبنی بر لغو مواد قانونی موصوف باشد.

19ـ برابر اظهار نظر کارشناسی در طرح مجوز دریافت حقالارض از شرکتهای خدماتی ـ تأسیساتی توسط شهرداریها به شماره 24012034 ـ 17/8/1390، به جهت عدم وجود نص قانونی در خصوص مطالبه این گونه عوارض و اشکالات عدیده حقوقی و اقتصادی، طرح موصوف منتج به نتیجه و وضع قانون خاص نیز نشده است.

در خاتمه ضمن عرض پوزش از اطاله کلام و با عنایت به این که برابر اصل 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوبات  شوراها نمیتوانند خلاف قوانین موضوعه باشد، لذا با توجه به مخالفت صریح مصوبه شورای اسلامی شهر کاریز با منطوق و مفهوم ماده 18 قانون سازمان برق ایران مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 34 ،12 ،10 و 36 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، بدواً به جهت جلوگیری از مطالبه عوارض مذکور توسط شهرداری کاریز از طریق کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری و توقیف حسابها و اموال این شرکت که منتج به ایجاد محدودیت در خدمت رسانی به ساکنین شهر نیز میشود، درخواست دستور موقت مبنی بر توقف عملیات اجرایی و سپس تقاضای ابطال مصوبه مارالذکر مورد استدعاست.»

متن بند 7 صورت جلسه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«نامه شماره 115 ـ 17/1/1388 شهرداری در خصوص دریافت بهاء خدمات حقالارض از ادارات آب، مخابرات، گاز و بهای خدمات حق ارتقاء از اداره برق در جلسه شورا مطرح که با عنایت به موافقتنامه شماره 182719 ـ 20/12/1387 مدیرکل امور شهرداریها و شماره 168493 ـ 30/11/1387 سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور و نامه شماره 11042/42/38 ـ 27/12/1387 مدیرکل دفتر امور شهری و روستایی مقرر گردید شهرداری برابر ضوابط و مقررات قانونی نسبت به دریافت عوارض فوقالذکر اقدام نماید.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف شعبه 31 دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره 30040/2573 ـ 9/11/1392 اعلام کرده است که:

«با سلام و احترام:

عطف به ابلاغ اخطاریه پرونده کلاسه 9209980900076548) 921917) ـ 16/9/1392 و مذاکرات تلفنی با مدیر دفتر آن شعبه، به استحضار میرساند شورای شهر و شهرداریهای واقع در محدوده عملیات این شرکت در سطح استان خراسان رضوی، اقدام به تصویب و مطالبه عوارض غیر قانونی حقالارض بر روی شبکه برق عمومی کشور کردهاند که تاکنون 15 پرونده مشابه دعوای مارالذکر در آن دیوان طرح و طی دادنامه شماره 66 الی 68 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری رأی به ابطال این گونه مصوبات صادر و ابلاغ شده است. علی هذا با عنایت به این که شهرداری و شورای شهر کاریز طی بند 7 صورت جلسه شماره 4 ـ 31/1/1388 ارسالی با نامه شماره 88/120/6/ک2 ـ 1/2/1388 اقدام به تصویب و مطالبه عوارض مارالذکر از این شرکت کردهاند و اصل مصوبه مارالذکر به صورت کامل در اختیار خواندگان است. برابر تبصره 2 ماده 20 و ماده 44 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، درخصوص لزوم ارائه اصل اسناد و مدارک از طرف خـوانده دعـوا به دیوان عـدالت اداری، خواهشمند است در صورت نیاز به ملاحظه اصل مصوبه حقالارض، دستور لازمه جهت مکاتبه با خواندگان را صادر بفرمایید.»

علیرغم ارسال نسخه ثانی دادخواست و ضمایم آن برای طرف شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.

رأی هیأت عمومی

با توجه به استدلال مصرح در رأی شماره 66 الی 86 ـ 2/2/1392 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بند 7 مصوبه جلسه 4 ـ 31/1/1388، شورای اسلامی شهر کاریز دایر بر تجویز دریافت عوارض حقالارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده میشود و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری