رای شماره 1958 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 43 عوارض ورود به داخل محدوده شهر از تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی شه

24/12/1393 90/215/هـ شماره

تاریخ دادنامه : 11/12/1393 شماره دادنامه: 1958 کلاسه پرونده : 90/215

مرجع رسیدگی: هیأت عمومیدیوان عدالت اداری

شاکی : آقای ایوب بهادر به وکالت از آقای ایاز احمدی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال ماده 43 عوارض ورود به داخل محدوده شهر از تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامیشهر اردبیل

گردش کار : آقای ایوب بهادر به وکالت از آقای ایاز احمدی به موجب دادخواستی ابطال ماده 43 عوارض ورود به داخل محدوده شهر از تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامیشهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« احترامًا٬ شرح دادخواست این است که موکل بنده به دلالت مندرجات فتوکپی مصدق سند عادی که ملک ششدانگ زمین به مساحت 691 مترمربع جزء از پلاک ثبتی شماره 127 اصلی واقع در بخش 3 اردبیل بوده که در سال 1374 و قسمتی نیز در سال 1384 محدوده قانونی شهر اردبیل٬ محدوده -شهر اردبیل مقداری افزایش یافته که این افزایش به تصویب وزارت کشور و مسکن و شهرسازی رسیده و شهرداری ابلاغ و با استناد قانون نوسازی و عمران شهری و همچنین ماده 100 قانون شهرداری مالکان کلیه اراضی و املاکی که در محدوده قانونی قرار میگیرد قبل از هر اقدام باید از شهرداری مجوز دریافت نمایند که موکل بنده در مورخ 17/8/1389 به شهرداری مراجعه و پس از بررسیهای مکرر از سوی مأمورین فنی مراتب جهت رسیدگی به تخلفات ساختمانی موضوع به کمیسیون ماده 100 شهرداری دلالت و کمیسیون مزبور پس از بررسی و اخذ نظریه مأمورین فنی و نظام مهندسی حکم بر ابقاء بنا و پرداخت جریمه مبادرت به اصدار رأی کرده و موکل بنده تمکین به رأی صادر شده و عوارضات متعلقه که بعد از صدور رأی محاسبه و وصول مینماید. متأسفانه شهرداری علاوه بر عوارضات فوق مبلغ 375/084/123 ریال به عنوان عوارض ورود به داخل محدوده شهر مستند به ماده 43 تعرفه عوارض محلی سال 1389 را مطالبه مینماید و استناد شهرداری به مصوبه شورای شهر بوده که مصوبه مزبور در ماده 43 که کپی مصوبه به پیوست تقدیم میشود. مع هذا اخذ عوارضی غیر از قوانین مزبور و آن هم با تصویب  شورای شهر به عنوان عوارض ورود به داخل محدوده شهر و با فرمول خاص اجحاف در حق مردم و مخالف قانون بوده و اخذ عوارض غیر از آن چه که در قانون تجمیع عوارض آمده عوارض ثانوی بوده و وجاهت قانونی نداشته و خارج از حدود و صلاحیت اختیار وظایف قانونی شورا و شهرداری است. با توجه به این که مصوبه مزبور با پیشنهاد شهرداری و با تصویب شورای شهر صورت گرفته و آن هم به دلیل این است که شهرداری بتواند با دریافت وجوهی از مراجعان و صاحبان املاک اقدام نماید. ثانیًا: افزایش محدوده قانونی با توجه به مصوبه کمیسیون ماده 5 بوده و با درخواست موکل اینجانب صورت نگرفته ثالثًا: در هیچ کجای قانون قید نشده که چنانچه محدوده شهر افزایش پیدا کند و زمینی در داخل محدوده شهر قرار گیرد وجهی به شهرداری پرداخت شود و حتی به طور ضمنی چنین رخصتی به کمیسیون ماده 5 اعطاء نشده است تا این موضوع به شورای شهر و یا شهرداری تفویض شود. علی هذا با عنایت به این که وضع محظورات قانونی در قبال وجه ولو این که مبالغ دریافت شده برای عمران و آبادانی شهر مورد استفاده قرار گیرد علاوه بر اثرات ناخوشایند اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی خلاف اصل تساوی افراد در برابر قانون است و در صورت تحقق چنین مسایلی جایگاه حقوق خود را با تابعی از قدرت و توان مالی آن تبدیل خواهد کرد. رابعًا: با عنایت به وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که در کمیسیون ماده 5 آن مواد 2 و 5 قانون تأسیس شورای مزبور مصوب 1351 تصریح شده است حاوی ایجاد مجوز در مورد تفویض اختیارات این مقامات به اشخاص دیگر از جمله شهرداری و یا شورای شهر نمیباشد تا شورا و شهرداری بتواند در این خصوص وجهی به عنوان عوارض ورود به محدوده دریافت نماید وضع قواعد آمره مبنی بر سلب مالکیت مشروع و قانونی اشخاص از طریق التزام آن به پرداخت وجه یا بلاعوض در مقام تغییر کاربری و ورود به محدوده نمیباشد لذا مصوبه شورای شهر مغایر با اصول اساسی و مواد قانون مدنی در باب اعتبار تسلیط اشخاص به اموال خود و لزوم رعایت حقوق آن میباشد در ضمن نظریه مورخ 20/4/1380 فقهای شورای نگهبان خلاف شرع بودن اخذ هرگونه زمین یا وجه در قبال تغییر کاربری طینامه شماره 1756/21/80 ـ 24/4/1380 را خلاف شرعشناخته و همچنین نظریههای شماره 840ـ 13/1/1374 و 569 سال 1375 شورای نگهبان وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد که در مانحنفیه در چنین موردی٬ قانونی وجود ندارد. علی هذا با عنایت به موارد مطروحه فوق اخذ هرگونه وجهی در قبال ورود به محدوده خلاف قانون بوده که به هر منظور جلوگیری از تضییع حقوق حقه قانونی موکل٬ تقاضای ابطال مصوبه مزبور از محضر دیوان مورد تمناست. »

متعاقبًا وکیل شاکی به موجب لایحهای که به شماره 5800265ـ 25/3/1390 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومیدیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:

«احترامًا٬ عطف به اخطاریه مورخ 14/12/1390 در پرونده کلاسه 900095 مطروح در هیأت عمومیدر خصوص بیان حکم شرعی و اشاره به اصول قانون اساسی و در راستای طرح دعوا مبنی بر ابطال ماده 43 تصویبی از شورای شهر اردبیل موارد ذیل به عرض میرساند:

اولاً: نظر به این که وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد که در مانحن فیه قانونی برای اعمال ماده 43 و اخذ وجوه از شهروندان وجود ندارد و مصوبه مزبور مغایر با ماده 22 و 70 قانون ثبت و مواد 143 ٬38 ٬25 ٬31 ٬30 و 144 و مواد 209 و 22قانون مدنی و مغایر با اصول 47 ٬46 ٬31 ٬22 ٬4 و همچنین بند 12 اصول سوم قانون اساسی جمهوری اسلامیاست.

ثانیًا: نظریه شماره 5621/21/78ـ13/8/1378 شورای نگهبان که مشعر داشته اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی شده و نیز نظریه 1756/21/80 ـ 21/4/1380 شورای نگهبان نیز مشعر داشته چنانچه صاحبان زمین رأسًا متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشد گرفتن هرگونه وجه را خلاف شرع دانسته است و این که مسؤولیت قانونی کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تأمین شورای عالی شهرسازی و معماری دیوان بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در محدوده تعریف طرح تفصیلی بوده و کمیسیونهای مربوطه و تنظیم طرح جامع قانونًا حق ندارند مراجعه کنندگان را ملزم به پرداخت وجهی در حق شهرداری نمایند. لذا با توجه به مراتب معنونه و نظر به این که محدوده مورد نظر بدون درخواست مالک (موکل) در محدوده شهر قرار گرفته در این خصوص اخذ وجه مغایر با قانون و مواد اعلامیدر مارالذکر بوده که با این اوصاف تقاضای تصمیم شایسته و بایسته مورد استدعاست. »

متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر میباشد:

«1ـ عوارض املاک دایر و بایر وارده به محدوده قانونی شهر برابر طرح تفصیلی در رابطه با اعیانی چنانچه یک ملک در زمان احداث اعیانیهای آن خارج از محدوده قانونی شهر واقع بوده باشد بعد از رسیدگی به تخلفات ساختمانی آن از سوی کمیسیونهای ذیصلاح در صورت ابقاء یا بلامانع شناخته شدن طبق ضوابط علاوه بر عوارضات قانونی متعلقه از بابت ورود به محدوده خدماتی شهر 25% ارزش عرصه زمان ورود به محدوده که هر متر آن معادل 25 برابر ارزش منطقهای سال ورود میباشد محاسبه و اخذ خواهد شد.

در رابطه با اراضی بایر که به محدوده قانونی شهر برابر طرح تفصیلی الحاق گردیدهاند موقع مراجعه به شهرداری پس از اعمال گذربندی در صورت بلامانع بودن ملک علاوه بر عوارضات متعلقه قانونی از بابت ورود به محدوده خدمات شهری 25% ارزش عرصه زمان ورود به محدوده که هر متر آن معادل 15 برابر ارزش منطقهای سال ورود با رعایت بر جبهه و پشت جبهه محاسبه و وصول خواهد شد.

تبصره1ـ املاک و اراضی که برخلاف طرح تفصیلی 12/4/1384 و برابر نظریه کمیسیون ماده 5 به داخل محدوده الحاق میگردند 30 برابر ارزش منطقهای بند یک اخذ میشود.

تبصره2ـ ماده فوقالذکر شامل املاکی که دارای اعیانی به صورت مسکونی مورد بهره برداری قرار میگیرند نمیباشد (حداکثر برای عرصههای 200 مترمربع و کمتر).

تبصره3ـ اراضی بایر و مزروعی با هر مساحتی 55% به عنوان سهم خدمات شهری و باغات معادل 70% سهم خدمات شهری اقدام خواهد شد. »

در پاسخ به شکایت مذکور٬ شهرداری اردبیل به موجب لایحه شماره 69160/19ـ 25/4/1390 توضیح داده است که:

« احترامًا٬ عطف به اخطاریه شماره 900095ـ 28/3/1390 در خصوص دادخواست تقدیمیآقای ایاز احمدی به طرفیت شهرداری اردبیل مبنی بر تقاضای ابطال ماده 43 عوارض ورود به داخل محدوده شهر و تعرفه مصوب عوارض محلی شورای اسلامیشهر اردبیل موارد چند در فرجه مقرر جهت استحضار تقدیم میدارد.

1ـ همان گونه که مستحضرید به موجب ماده 100 قانون شهرداریها مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل ازهر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نماید که در غیر این صورت شهرداری میتواند از عملیات ساختمانی احداثیهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید. لذا در محـدوده ملک قولنامه ای٬ شاکی بدون پروانه ساخت و اخذ مجوز در سال 1365 اقدام به احداث طبقه اول تجاری به مساحت 90/92 مترمربع و بالکن تجاری به مقدار 50/40 مترمربع کرده که جریان امر به کمیسیون ماده 100 ارجاع و مبلغ 5574000 ریال جریمه نقدی نسبت به سال احداث در حق متخلف صادر و هزینه عوارضات نیز طبق تعرفه عوارض محلی شورای اسلامیشهر نیز اخذ خواهد شد.

2 ـ با توجه به دادخواست تقدیمی ماضی به کلاسه 900093ـ14/2/1390 به طرفیت شورای اسلامیشهر اردبیل از ناحیه خواهان پرونده آقای ایاز احمدی به آن هیأت طرح شده و به موجب بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات و وظایف انتخابات شوراهای اسلامیوضع هرگونه عوارض در صلاحیت شوراهای اسلامیشهر است بدین توضیح که شوراها اختیار وضع هرگونه عوارض محلی را دارند لذا مصوب مورد نظر نیز در چهارچوب قانون و در حیطه صـلاحیت مصوبه و سپس به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازمالاجراء شده است و طرح دعوا متوجه شهرداری اردبیل نمیشود.

3ـ از طرفی طبق بند 1 ماده 29 آییننامه مالی شهرداریها که یکی از درآمدهای شهرداری ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر) بوده و بر اساس ماده 30 همان آییننامه هر شهرداری دارای تعرفهای خواهد بود که بر اساس ماده 1 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض که به شوراهای اسلامیشهر اجازه داده میشود که با رعایت ضوابط و ترتیبات٬ عوارض وضع نمایند.

 4ـ بر اساس اصلاحیه ماده 12 قسمت (ب) میزان بهاء خدمات احداث ساختمان غیرمسکونی و ماده 9 بند 1 به عنوان عوارض پذیره و نیم طبقه تجاری٬ سه باب پارکینگ طبق ماده 15 بند 2 جریمه ماده 100 طبق رأی کمیسیون ماده 100 شهرداری محاسبه شده است. علیایحال با عنایت به موارد معنونه معروضی رد شکایت نامبرده مورد تقاضاست. »

هیأت عمومیدیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا٬ مستشاران و دادرسان شعـب دیوان تشکیل شد. پـس از بحث و بررسی٬ با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.

رأی هیأت عمومی

به موجب تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب سال 1367 مقرر شده است « در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدودههای مجاز برای قطعهبندی و تفکیک و ساختمانسازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد٬ مراجع مزبور میتوانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایـای ورود به محـدوده توسعه و عمران شهر٬ علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی٬ حداکثر تا 20% از اراضی آنها را برای  تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری٬ به طور رایگان دریافت نمایند .» نظر به این که ضوابط مقرر در تبصره 4 ماده واحده مذکور در تصویب ماده 43 تعرفه عوارض محلی سال 1389 شهرداری اردبیل مصوب شورای اسلامیشهر اردبیل رعایت نشده است٬ لذا ماده 43 تعرفه عوارض محلی سال 1389 مصوب شورای اسلامیشهر اردبیل به جهت مغایرت با قانون پیش گفته مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومیدیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری