طرح های عمرانی چگونه در مناطق مسکونی اجرا می شوند؟ قوانین حاکم بر تملک اراضی

افزایش جمعیت شهرها و توسعه محیط‌های شهری، چاره‌ای جز توسعه شاهراه‌ها و زیرساخت‌های عمرانی باقی نمی‌گذارد؛ اما مشکلات بسیاری برای توسعه طرح‌های عمرانی وجود دارد که مهم‌ترین مشکل، تعیین تکلیف وضعیت حقوقی زمین‌هایی است که در محدوده این طرح‌ها قرار دارند قوانین و مقررات مختلفی به تصویب رسیده است تا شاید این مشکل را حل کند که در ادامه به بررسی این قوانین و مقررات می‌پردازیم

افزایش جمعیت شهرها و توسعه محیط‌های شهری، چاره‌ای جز توسعه شاهراه‌ها و زیرساخت‌های عمرانی باقی نمی‌گذارد؛ اما مشکلات بسیاری برای توسعه طرح‌های عمرانی وجود دارد که مهم‌ترین مشکل، تعیین تکلیف وضعیت حقوقی زمین‌هایی است که در محدوده این طرح‌ها قرار دارند. قوانین و مقررات مختلفی به تصویب رسیده است تا شاید این مشکل را حل کند که در ادامه به بررسی این قوانین و مقررات می‌پردازیم.

یک دستور محض اداری که تملک اراضی اشخاص را مقرر کند، برای تعرض به مالکیت شهروندان کفایت نمی‌کند و قانونی نیست. حتما باید طرحی که چارچوب آن ریخته شده و قالب آن مشخص است به تصویب بالاترین مقام اجرایی رسیده باشد. با عنایت به ماده یک لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 7/11/58 یکی از شرایط اساسی تملک قهری اراضی اشخاص، نیاز دستگاه‌های اجرایی به املاکی دانسته شده است که در مالکیت اشخاص قرار گرفته است.

با توجه به طرز انشای این ماده، دستگاه اجرایی در قسمت اخیر ماده 2 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی مصوب 27/11/58، این مطلب را می‌رساند که مقنن ملاحظه و تصویب بالاترین مقام اجرایی را برای ضرورت اجرای طرح لازم دانسته است که بالاترین مقام اجرایی در شهرهای موضوع ماده 2 شهردار است و در مورد سایر مؤسسات و دستگاه‌هایی که مجاز به تملک هستند، باید به اساسنامه قانونی رجوع کرد. در ادامه به بررسی دیگر مقرراتی می‌پردازیم که در این خصوص به تصویب رسیده است.

قانون نوسازی و عمران شهری (مصوب 1347)

تصویب قانون نوسازی و عمران شهری در سال 1347 با هدف اصلاح ساختار اساسی بافت‌های مختلف شهری، تامین نیازمندی‌های عمومی، ایجاد و توسعه پارک‌ها و فضاهای تفریحی، اصلاح و احداث معابر و خیابان‌های ارتباطی، نوسازی محلات و رشد متناسب و موزون شهرها مطابق طرح‌های مصوب شهری بعد از تصویب مجلس برای اجرا به شهرداری ابلاغ شد که طبق ماده 32 و 33 قانون مزبور به شهرداری اختیار داده شد که اقدام به تصرف املاک و اراضی برای تامین نیازمندی‌های عمومی شهر در قبال پرداخت قیمت آنها به مالکان مربوط کنند. در حقیقت قسمتی از قانون مذکور جانشین قانون توسعه معابر مصوب 1320 شد و به این ترتیب قانون توسعه معابر لغو شد.

لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی دولت

ماده 1 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی دولت مقرر می‌کند که هر گاه برای اجرای برنامه‌های عمرانی و عمومی و نظامی در وزارتخانه‌ها یا مؤسسات و شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت، همچنین شهرداری‌ها و بانک‌ها و... به اراضی، ابنیه، مستحدثات، تاسیسات و سایر حقوق مربوط به اراضی مذکور متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی نیاز داشته باشد و اعتبار آن به وسیله دستگاه اجرایی تامین شده باشد، دستگاه اجرایی می‌تواند ملک مورد نیاز را مستقیما یا به وسیله هر سازمان خاصی که مقتضی بداند بر طبق مقررات مندرج در این قانون خریداری و تملک کند. به موجب این لایحه قانونی قبل از خرید و تملک باید اعتبار طرح تامین شده باشد، همچنین به موجب ماده 2 ضرورت اجرای طرح باید به تایید تصویب بالاترین مقام اجرایی دستگاه تملک‌کننده رسیده باشد.

قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها (مصوب 22/9/67)

در سال 1367 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها (مصوب 22/9/67) به تصویب رسید که به موجب ماده واحده آن، همه وزارتخانه‌ها، نهادها و شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت و شهرداری‌ها مکلفند:1- در طرح‌های عمومی و یا عمرانی که ضرورت اجرای آنها توسط وزیر یا بالاترین دستگاه اجرایی با رعایت ضوابط مربوط تصویب و اعلان شده باشد. 2- طرح‌های عمومی یا عمرانی در اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص اعم از (حقوقی و حقیقی) قرار داشته و در داخل محدوده شهرها و شهرک‌ها و حریم استحفاظی آنها باشد. 3- پس از اعلام رای، حداکثر ظرف مدت 18 ماه نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال سند رسمی و پرداخت بها یا عوض آن اقدام کند. این قانون وضع شده که مالکان اراضی و املاکی که مسکن آنها با طرح‌های مصوب شهری تداخل داشت در بلاتکلیفی به سر می‌بردند و اختیارات اعمال حقوق مالکانه خود را اعم از فروش، احداث بنا و جزو آن نداشتند.

قانون نحوه تقویم ابنیه املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها (مصوب 28/8/1380)

این قانون تنها در مورد شهرداری‌هاست، بنابراین دیگر سازمان‌های دولتی کماکان از لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی استفاده می‌کنند. بر حسب ماده واحده در همه قوانین و مقرراتی که شهرداری‌ها مجاز به تملک ابنیه املاک و اراضی قانونی مردم هستند و در صورت به توافق نرسیدن شهرداری و مالک قیمت ابنیه، املاک و اراضی باید با قیمت روز تقویم و پرداخت شود و در صورت به توافق نرسیدن، دادگاه صالح محل وقوع ملک اقدام به معرفی کارشناس خواهد کرد. برای تامین معوض ابنیه و املاک شرعی و قانونی مردم که در اختیار شهرداری قرار می‌گیرد، دولت موظف است 10 درصد از اراضی و واحدهای مسکونی قابل واگذاری را به قیمت تمام شده به شهرداری اختصاص دهد تا پس از توافق بین مالکان و شهرداری به عنوان معوض تحویل شود.

موارد منجر به محدودیت حقوق مالکانه

الف- موارد واقع در مجاورت عرضی طرح: در موارد اجرای طرح که قیمت املاک مجاور و نزدیک به محدوده اجرای طرح و به طور طبیعی قیمت و ارزش حقوق مالکانه مترتب بر این املاک با کاهش مواجه می‌شود؛ آیا قانونگذار اقدام به جبران خسارت واردشده کرده است؟ با توجه به اینکه شهرداری‌ها زمانی می‌توانند اقدام به اجرای طرح‌هایی کنند که توسط مراجع صالح قانونی به تصویب رسیده باشد، بنابراین نمی‌توان از شهرداری‌ها با توجه به اصل مسئولیت مبتنی بر تقصیر، درباره تضییقات و محدودیت‌هایی که ایجاد می‌شود،مطالبه خسارت کرد؛ چون اجرای طرح‌ها توسط مراجع ذی‌صلاح قانونی به تصویب رسیده است و در حقیقت ایجادکننده محدودیت، مراجع صالح قانونی هستند. به عبارت دیگر قانونگذار این قبیل اقدام‌ها را به عنوان محدودیت به حساب نیاورده است تا خسارت وارده از این رهگذر قابل جبران باشد.

ب- موارد واقع در حریم طرح : در برخی از طرح‌های عمرانی ممکن است به صورت رسمی و به حکم قانون علاوه بر محدوده اجرای طرح، محدوده‌ای نیز به عنوان حریم در نظرگرفته شود. این حریم برای استفاده بهتر از محدوده اجرای طرح تعیین می‌شود. حال شهرداری به عنوان مجری طرح عمومی از بابت محدودیت‌هایی که ایجاد می‌کند، منجر به کاهش ارزش حقوق مالکانه می‌شود، هیچ مسئولیتی ندارد و همان‌گونه که حق را قانون ایجاد می‌کند، آن را به نفع عده دیگر یا به نفع عموم محدود می‌سازد.

موارد منجر به سلب حقوق مالکانه

اجرای طرح‌های عمرانی توسط شهرداری در بسیاری از موارد موجب سلب حقوق مالکانه افراد می‌شود؛ زیرا در برخی از موارد و بدون سلب حقوق مالکانه اشخاص اجرای طرح‌های عمرانی امکان‌پذیر نیست. شهرداری در اجرای طرح‌هایی که موجب سلب حقوق مالکانه (مالکیت) افراد می‌شود، مکلف به پرداخت خسارت است؛ ولی با توجه به بعضی از قوانین خاص سلب حقوق مالکانه برای اجرای طرح به صورت رایگان و بدون پرداخت هرگونه معوضی پیش‌بینی شده است (بند 9 ماده 50 قانون برنامه بودجه کشور).

تامین خسارت از طریق توافق در قیمت

شهرداری و صاحبان حقوق مالکانه در خصوص قیمت و ارزش حقوق واقع در طرح شهرداری می‌توانند با یکدیگر توافق و تراضی کنند. دارندگان حقوق مالکانه به صورت معمول برای توافق قیمت دارای محدودیت‌هایی نیستند و شهرداری هم در تعیین قیمت و توافق با دارنده حق، در اصل آزاد است؛ اما محدودیت‌هایی برای توافق در قیمت طبق قوانین وجود دارد.

تامین خسارت از طریق توافق در انتقال

مطابق ماده 8 لایحه قانونی نحوه خرید و تملیک اراضی نقل و انتقال را مبتنی بر توافق دانسته و بر این اساس توافق دستگاه اجرایی و صاحب حق بدون لزوم دخالت مراجع دیگر امکان‌پذیر است و در قانون جهت دیگری برای جاری نمودن صیغه عقد در نظر گرفته نشده است؛ نتیجتا اگر با وصف توافق قیمت، صاحب حق، از انتقال حق خود به دستگاه اجرایی خودداری کند، انتقال حق به صورت غیر توافقی انجام خواهد شد و در ضمن شهرداری در انجام معامله برای انتقال حقوق مالکانه الزامی به تبعیت از آیین‌نامه معاملات شهرداری نیز ندارد.

تامین خسارت در فرض عدم توافق در قیمت

ماده 4 لایحه قانونی نحوه خرید اراضی و املاک مقرر دانسته: «هرگاه نسبت به تعیین بهای عادله اراضی و ابنیه و تاسیسات و حقوق و خسارت وارده بین دستگاه اجرایی و مالک توافق حاصل نشود، بهای عادله توسط هیئتی مرکب از سه نفر کارشناس رسمی دادگستری تعیین می‌شود».

بررسی فرض عدم توافق انتقال

مقدمه لازم برای واگذاری غیرتوافقی حقوق مالکانه به شهرداری، اعلام موضوع به مالک است؛ به این معنی که شهرداری مکلف است ابتدا به صاحب حقوق مالکانه اطلاع دهد که ملک ایشان در محدوده اجرای طرح است و از او بخواهد که برای توافق در واگذاری به شهرداری مراجعه کند، به طوری که قبل از اجرای تشریفات فوق، امکان تملک اجباری این حقوق وجود ندارد.حقوق مالکیت بارزترین حقی است که مورد حمایت قوانین مربوط به اجرای طرح توسط دستگاه‌های عمومی و از جمله شهرداری قرار گرفته و قانونگذار در موارد مختلفی از لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی به دولت و شهرداری‌ها حق مالکیت را در زمان اجرای طرح عمومی قابل احترام شناخته و دارنده حق را مستوجب حمایت و دریافت تاوان و خسارات مایملک خود دانسته است، به طوری که در تعریف حقوق مالکانه باید گفت که اولا متعلق به اشخاص استو در زمان اجرای طرح‌های عمومی توسط شهرداری، به عنوان مهم‌ترین موضوع جلب توجه می‌کند و ثانیا این حقوق جنبه مالی و مادی دارد و به تعبیری، افراد در مقابل این حقوق حاضر به دادن یا گرفتن ما به ازا هستند و منظور از طرح‌های عمومی شهرداری طرح‌هایی است که اولا در راستای انجام وظایف محوله به شهرداری و برای رسیدن به اهداف مختلف، ترسیم و اجرا می‌شود. ثالثا این طرح‌ها و برنامه‌ها، از سوی سازمانی با ویژگی‌های خاصی به نام شهرداری جامه عمل و اجرا می‌پوشد و طرح عمومی مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که بر اساس مطالعات توجیهی، فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام می‌شود، به مدت معین و با اعتبار برای تحقق بخشیدن به هدف‌های یک برنامه عمرانی معین اجرا می‌شود.